Informativo nº 1.209 do STF

Nos termos do parágrafo único do art. 39 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT), incumbia ao Congresso Nacional, no prazo de doze meses após a promulgação da Constituição Federal de 1988, editar lei complementar fixando os critérios de rateio dos Fundos de Participação (1). Em resposta a essa determinação, foi editada a LC nº 62/1989, que estabelece normas sobre o cálculo, a entrega e o controle das liberações dos recursos, posteriormente alterada pela LC nº 143/2013.

Conforme jurisprudência desta Corte, há inconstitucionalidade nas normas de rateio sucessivamente editadas pelo Poder Legislativo, por não atenderem à redução das desigualdades regionais (2). Os dispositivos foram mantidos em vigor por prazo determinado, de modo a viabilizar a distribuição dos recursos do Fundo até que nova disciplina legislativa fosse adotada. A persistente omissão do Congresso Nacional gerou recorrentes situações de iminência de vácuo normativo, incompatível com as obrigações da União previstas no art. 4º da LC nº 62/1989, que estabelece prazos máximos para o repasse dos recursos arrecadados aos estados e ao Distrito Federal.

Com base nesses e em outros entendimentos, o Plenário, por unanimidade, referendou medida cautelar deferida, para manter a aplicação dos critérios previstos no art. 2º, II, III e § 2º, da LC nº 62/1989, alterados pela LC nº 143/2013 (3), por noventa dias, contados a partir de 01.03.2026, ou até a superveniência de nova legislação sobre a matéria, se sobrevier antes daquele termo.

(1) ADCT: “Art. 39. Para efeito do cumprimento das disposições constitucionais que impliquem variações de despesas e receitas da União, após a promulgação da Constituição, o Poder Executivo deverá elaborar e o Poder Legislativo apreciar projeto de revisão da lei orçamentária referente ao exercício financeiro de 1989. Parágrafo único. O Congresso Nacional deverá votar no prazo de doze meses a lei complementar prevista no art. 161, II.”

(2) Precedentes citados: ADI 875; ADI 1.987; ADI 2.727; ADI 3.243; e ADO 23 (decisão monocrática).

(3) Lei Complementar nº 143/2013: “Art. 2º Os recursos do Fundo de Participação dos Estados e do Distrito Federal (FPE), observado o disposto no art. 4º, serão entregues da seguinte forma: (...) II - a partir de 1º de janeiro de 2016, cada entidade beneficiária receberá valor igual ao que foi distribuído no correspondente decêndio do exercício de 2015, corrigido pela variação acumulada do Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo (IPCA) ou outro que vier a substituí-lo e pelo percentual equivalente a 75% (setenta e cinco por cento) da variação real do Produto Interno Bruto nacional do ano anterior ao ano considerado para base de cálculo; III - também a partir de 1º de janeiro de 2016, a parcela que superar o montante especificado no inciso II será distribuída proporcionalmente a coeficientes individuais de participação obtidos a partir da combinação de fatores representativos da população e do inverso da renda domiciliar per capita da entidade beneficiária, assim definidos: a) o fator representativo da população corresponderá à participação relativa da população da entidade beneficiária na população do País, observados os limites superior e inferior de, respectivamente, 0,07 (sete centésimos) e 0,012 (doze milésimos), que incidirão uma única vez nos cálculos requeridos; b) o fator representativo do inverso da renda domiciliar per capita corresponderá à participação relativa do inverso da renda domiciliar per capita da entidade beneficiária na soma dos inversos da renda domiciliar per capita de todas as entidades. (...) § 2º Caso a soma dos valores a serem distribuídos, nos termos do inciso II do caput, seja igual ou superior ao montante a ser distribuído, a partilha dos recursos será feita exclusivamente de acordo com o referido inciso, ajustando-se proporcionalmente os valores.”

A Lei nº 14.126/2021, ao classificar a visão monocular como deficiência para todos os fins legais, harmoniza-se com o modelo de caracterização adotado pela Constituição Federal e pela Convenção Internacional sobre os Direitos das Pessoas com Deficiência, que consagram um conceito amplo e evolutivo, fundado não apenas em limitações biológicas, mas também na interação com barreiras sociais.

A norma impugnada não promove enquadramento automático, uma vez que a concessão de benefícios permanece condicionada à avaliação biopsicossocial realizada por equipe multiprofissional e interdisciplinar.

Conforme jurisprudência desta Corte (1), a proteção constitucional autoriza a adoção de políticas públicas inclusivas e de medidas compensatórias, aptas a mitigar as desvantagens decorrentes da interação da condição fisiológica com as barreiras impostas pelo ambiente.

Trata-se do exercício regular da competência normativa conferida à União para a proteção e integração social, em consonância com o princípio da solidariedade e igualdade material a um grupo vulnerável cujo reconhecimento como pessoa com deficiência já se encontrava sedimentado na jurisprudência e na prática administrativa.

Com base nesses e em outros entendimentos, o Plenário, por maioria, julgou improcedente a ação direta de inconstitucionalidade, reconhecendo a constitucionalidade da Lei nº 14.126/2021.

(1) Precedentes citados: ADI 5.452, ADI 5.583, ADI 5.357 MC-Ref e ARE 760.015 AgR.

A Constituição Federal assegura aos povos indígenas a posse permanente e o usufruto exclusivo das terras tradicionalmente ocupadas (CF/1988, art. 231), além de impor tutela reforçada às manifestações culturais e ao patrimônio cultural, o que abrange a preservação dos “modos de criar, fazer e viver” e dos espaços a eles vinculados (CF/1988, arts. 215 e 216). No mesmo sentido, reconhece-se a proteção específica aos remanescentes das comunidades quilombolas (ADCT, art. 68) e às demais comunidades tradicionais, inclusive à luz da Convenção nº 169 da OIT, internalizada no direito brasileiro.

Conforme jurisprudência desta Corte (1), a concessão florestal — estruturada como delegação onerosa, por prazo determinado, mediante licitação, que confere ao particular a exploração contratualmente definida de produtos e serviços florestais, por sua conta e risco — não pode incidir sobre territórios ocupados por povos indígenas, quilombolas e comunidades tradicionais. Isso porque a própria lógica concessória envolve a atribuição ao concessionário de posição jurídica incompatível com o regime constitucional de proteção dessas terras e com o usufruto exclusivo assegurado aos grupos protegidos. Assim, é irrelevante, para fins de incidência da vedação, o status de regularização fundiária ou a morosidade estatal em cumprir o dever de demarcar e proteger tais áreas.

Na espécie, a controvérsia concentrou-se na interpretação de dispositivos da Lei nº 11.284/2006 que tratam do Plano Plurianual de Outorga Florestal (PPAOF), especialmente porque, da interpretação do verbo “considerará”, contido na redação do art. 11, caput c/c o inciso IV, poderia sugerir margem de discricionariedade para que a Administração decidisse, caso a caso, pela inclusão — ou não — de determinadas áreas no rol de concessões. Contudo, essa abertura interpretativa não pode ser compreendida como autorização para concessões sobre áreas ocupadas por indígenas, remanescentes quilombolas e comunidades tradicionais, pois a proteção constitucional desses territórios opera como limite material intransponível à atuação administrativa.

Com base nesses e em outros entendimentos, o Plenário, por unanimidade, julgou procedente a ação direta para dar interpretação conforme à Constituição aos arts. 9º, caput, 10, caput e 11, III, da Lei nº 11.284/2006 (2), com a redação conferida pela Lei nº 14.590/2023, a fim de excluir qualquer interpretação que permita, à iniciativa privada, a outorga de concessão florestal em áreas ocupadas por povos indígenas, remanescentes quilombolas ou demais comunidades tradicionais.

(1) Precedente citado: ADI 7.008.

(2) Lei nº 11.284/2006: “Art. 9º São elegíveis para fins de concessão florestal as unidades de manejo previstas no Plano Plurianual de Outorga Florestal (PPAOF). Art. 10. O PPAOF, proposto pelo órgão gestor e definido pelo poder concedente, conterá o conjunto de florestas públicas a serem submetidas a processos de concessão no período em que vigorar. (...) Art. 11. O PPAOF para concessão florestal considerará: (...) III - a exclusão das unidades de conservação de proteção integral, das reservas de desenvolvimento sustentável, das reservas extrativistas, das reservas de fauna e das áreas de relevante interesse ecológico, salvo quanto a atividades expressamente admitidas no plano de manejo da unidade de conservação; IV - a exclusão das terras indígenas, das áreas ocupadas por comunidades locais e das áreas de interesse para a criação de unidades de conservação de proteção integral;”

No caso, a Corte baiana vivenciou ao longo de 37 anos um quadro de frustração reiterada do modelo de composição pluralista dos tribunais de contas previsto na CF/1988, em razão da ausência de lei estadual que criasse o cargo de auditor (conselheiro-substituto) (1).

Nesse contexto, não obstante a edição da Lei nº 15.029/2025 do Estado da Bahia, que criou o referido cargo de auditor, deve ser fixada uma regra de transição que assegure a representatividade técnica do tribunal de contas de forma mais célere, de modo a evitar que a conformação constitucional da composição do tribunal seja adiada por décadas, caso se aguarde apenas a vacância de vagas de livre nomeação do governador (2).

Com base nesse e em outros entendimentos, o Plenário, por unanimidade, reconheceu a perda parcial do objeto da presente ação e, relativamente à parte de que conheceu, julgou parcialmente procedentes os pedidos, determinando que a próxima vaga a ser aberta, independentemente de sua proveniência, seja preenchida por um auditor (CF/1988, art. 73, § 2º, I, e § 4º e Súmula 653/STF) (3), salvo se reservada à categoria dos membros do Ministério Público junto ao Tribunal de Contas.

(1) CF/1988: “Art. 73. O Tribunal de Contas da União, integrado por nove Ministros, tem sede no Distrito Federal, quadro próprio de pessoal e jurisdição em todo o território nacional, exercendo, no que couber, as atribuições previstas no art. 96. (...) § 2º Os Ministros do Tribunal de Contas da União serão escolhidos: I - um terço pelo Presidente da República, com aprovação do Senado Federal, sendo dois alternadamente dentre auditores e membros do Ministério Público junto ao Tribunal, indicados em lista tríplice pelo Tribunal, segundo os critérios de antiguidade e merecimento; (...) § 4º O auditor, quando em substituição a Ministro, terá as mesmas garantias e impedimentos do titular e, quando no exercício das demais atribuições da judicatura, as de juiz de Tribunal Regional Federal. (...) Art. 75. As normas estabelecidas nesta seção aplicam-se, no que couber, à organização, composição e fiscalização dos Tribunais de Contas dos Estados e do Distrito Federal, bem como dos Tribunais e Conselhos de Contas dos Municípios. Parágrafo único. As Constituições estaduais disporão sobre os Tribunais de Contas respectivos, que serão integrados por sete Conselheiros”.

(2) Precedente citado: ADI 7.053.

(3) Súmula 653/STF: “No Tribunal de Contas estadual, composto por sete conselheiros, quatro devem ser escolhidos pela Assembleia Legislativa e três pelo Chefe do Poder Executivo estadual, cabendo a este indicar um dentre auditores e outro dentre membros do Ministério Público, e um terceiro a sua livre escolha”.

Atualmente, o fato gerador da mencionada exação restringe-se às exportações definitivas. Nelas ocorre a efetiva saída da mercadoria, o encerramento da operação e a eventual fruição de benefícios fiscais próprios do regime de exportação. Dessa maneira, a reinserção posterior no território brasileiro configura nova operação econômica, distinta da anterior, e se sujeita ao regime jurídico próprio da importação.

A situação em debate é diversa daquela na qual declarada a incompatibilidade com a Constituição vigente, à época, do regime de equiparação entre mercadorias nacionais e estrangeiras, para fins de incidência do imposto de importação, por envolver mercadoria nacional enviada ao estrangeiro em típica hipótese de saída temporária (1).

Quanto à referência a “produtos estrangeiros” prevista constitucionalmente (art. 153, I), sua menção não obsta a incidência do tributo questionado. Do ponto de vista sistêmico, a origem da fabricação do bem não revela fator preponderante para a materialidade tributária.

Em consonância com o art. 153, I, c/c o art. 146, III, a, da CF/1988 (2), a definição legal do Código Tributário Nacional (CTN/1966) estrutura o critério material da exação baseado no ingresso do produto no espaço aduaneiro brasileiro com destinação ao mercado interno. A internalização do produto é elemento que privilegia a dimensão econômica do fato tributável em detrimento de aspectos meramente formais relacionados a sua origem produtiva.

Interpretação no sentido de restringir a aplicação do imposto aos bens originariamente produzidos no exterior resultaria na fixação de limite inexistente no texto constitucional e no prejuízo considerável da função predominantemente extrafiscal do tributo.

Com base nesses e em outros entendimentos, o Plenário, por unanimidade, julgou improcedente a arguição ajuizada em face do que previsto (i) no art. 1º, § 1º, do Decreto-Lei nº 37/1966 (3) e (ii) no art. 70 do Decreto nº 6.759/2009 (4), por arrastamento.

(1) Precedente citado: RE 104.306.

(2) CF/1988: “Art. 146. Cabe à lei complementar: (...) III – estabelecer normas gerais em matéria de legislação tributária, especialmente sobre: a) definição de tributos e de suas espécies, bem como, em relação aos impostos discriminados nesta Constituição, a dos respectivos fatos geradores, bases de cálculo e contribuintes; (...) Art. 153. Compete à União instituir impostos sobre: I – importação de produtos estrangeiros;”

(3) Decreto-Lei nº 37/1966: “Art.1º – O Imposto sobre a Importação incide sobre mercadoria estrangeira e tem como fato gerador sua entrada no Território Nacional. (Redação dada pelo Decreto-Lei nº 2.472, de 01/09/1988) § 1º – Para fins de incidência do imposto, considerar-se-á também estrangeira a mercadoria nacional ou nacionalizada exportada, que retornar ao País, salvo se: (Incluído pelo Decreto-Lei nº 2.472, de 01/09/1988) a) enviada em consignação e não vendida no prazo autorizado; (Incluído pelo Decreto-Lei nº 2.472, de 01/09/1988) b) devolvida por motivo de defeito técnico, para reparo ou substituição; (Incluído pelo Decreto-Lei nº 2.472, de 01/09/1988) c) por motivo de modificações na sistemática de importação por parte do país importador; (Incluído pelo Decreto-Lei nº 2.472, de 01/09/1988) d) por motivo de guerra ou calamidade pública; (Incluído pelo Decreto-Lei nº 2.472, de 01/09/1988) e) por outros fatores alheios à vontade do exportador. (Incluído pelo Decreto-Lei nº 2.472, de 01/09/1988)”

(4) Decreto nº 6.759/2009: “Art. 70. Considera-se estrangeira, para fins de incidência do imposto, a mercadoria nacional ou nacionalizada exportada, que retorne ao País, salvo se (Decreto-Lei nº 37, de 1966, art. 1º, § 1º, com a redação dada pelo Decreto-Lei nº 2.472, de 1988, art. 1º): (...) Parágrafo único. Serão ainda considerados estrangeiros, para os fins previstos no caput, os equipamentos, as máquinas, os veículos, os aparelhos e os instrumentos, bem como as partes, as peças, os acessórios e os componentes, de fabricação nacional, adquiridos no mercado interno pelas empresas nacionais de engenharia, e exportados para a execução de obras contratadas no exterior, na hipótese de retornarem ao País (Decreto-Lei nº 1.418, de 3 de setembro de 1975, art. 2º, caput e § 2º).”

A contribuição incidente sobre os rendimentos de trabalho pagos a pessoa física sem vínculo empregatício passou a ser prevista constitucionalmente com a edição da EC nº 20/1998 (1), momento em que passou a ser permitida a sua instituição por lei ordinária.

Conforme jurisprudência desta Corte (2), a contribuição previdenciária destinada ao SAT sobre a remuneração de administradores, avulsos e autônomos no período anterior à EC nº 20/1998 não pode ser exigida das empresas, haja vista a falta da lei complementar necessária para a instituição da exação quando se enquadrava na competência residual atribuída à União (3).

Na espécie, os recursos referem-se à cobrança de contribuição da empresa para o SAT, antes da EC nº 20/1998, (i) a trabalhadores avulsos (RE 1.073.380) e (ii) a administradores, autônomos e avulsos (ARE 1.503.306).

Com base nesses e em outros entendimentos, o Plenário, por maioria e em apreciação conjunta, (i) quanto ao RE 1.073.380, admitiu os embargos de divergência e negou-lhes provimento; e (ii) em relação ao ARE 1.503.306, deu provimento ao agravo regimental para acolher os embargos de divergência e negar provimento ao recurso extraordinário.

(1) CF/1988: “Art. 195. A seguridade social será financiada por toda a sociedade, de forma direta e indireta, nos termos da lei, mediante recursos provenientes dos orçamentos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, e das seguintes contribuições sociais: I – do empregador, da empresa e da entidade a ela equiparada na forma da lei, incidentes sobre: (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 20, de 1998) a) a folha de salários e demais rendimentos do trabalho pagos ou creditados, a qualquer título, à pessoa física que lhe preste serviço, mesmo sem vínculo empregatício (Incluído pela Emenda Constitucional nº 20, de 1998)”

(2) Precedentes citados: ADI 1.102, RE 177.296 e RE 773.978 AgR.

(3) CF/1988: “Art. 154. A União poderá instituir: I – mediante lei complementar, impostos não previstos no artigo anterior, desde que sejam não-cumulativos e não tenham fato gerador ou base de cálculo próprios dos discriminados nesta Constituição (...). Art. 195. (...) § 4º A lei poderá instituir outras fontes destinadas a garantir a manutenção ou expansão da seguridade social, obedecido o disposto no art. 154, I.”