Apelação Cível 3000871-86.2023.8.06.0112

Ementa

DIREITO ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. SERVIDOR PÚBLICO MUNICIPAL. PROFESSOR. LICENÇA PARA APERFEIÇOAMENTO PROFISSIONAL. PRELIMINAR DE IMPUGNAÇÃO À GRATUIDADE DA JUSTIÇA. REJEIÇÃO. MÉRITO. AFASTAMENTO REMUNERADO PARA CURSO DE DOUTORADO. ATO ADMINISTRATIVO DISCRICIONÁRIO. OMISSÃO DA ADMINISTRAÇÃO QUE NÃO GERA CONCESSÃO TÁCITA DO BENEFÍCIO. IMPOSSIBILIDADE DE SUBSTITUIÇÃO DO ADMINISTRADOR PELO PODER JUDICIÁRIO. DANOS MORAIS E MATERIAIS NÃO CONFIGURADOS. RECURSO DESPROVIDO. I. CASO EM EXAME 1. Apelação cível interposta por servidor público municipal contra sentença proferida em ação de obrigação de fazer cumulada com reparação por danos morais e materiais, que julgou improcedente o pedido de concessão de afastamento remunerado para cursar doutorado em outro ente federativo. Em contrarrazões, o Município suscitou preliminar de impugnação ao benefício da justiça gratuita concedido ao autor. II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO 2. Há três questões em discussão: (i) definir se deve ser revogado o benefício da gratuidade da justiça concedido ao autor diante da alegação de ausência de hipossuficiência financeira; (ii) estabelecer se o servidor público municipal possui direito subjetivo ao afastamento remunerado para cursar doutorado quando preenchidos os requisitos previstos na legislação municipal; e (iii) determinar se a omissão da Administração Pública em responder ao requerimento administrativo autoriza o Poder Judiciário a conceder diretamente a licença pleiteada e enseja indenização por danos morais e materiais. III. RAZÕES DE DECIDIR 3. PRELIMINAR DE IMPUGNAÇÃO À JUSTIÇA GRATUITA 3.1. Rejeita-se a impugnação à justiça gratuita, pois a alegação de insuficiência financeira formulada por pessoa natural goza de presunção de veracidade, não tendo o ente municipal apresentado elementos concretos aptos a afastar a presunção legal de hipossuficiência. 3.2. Preliminar rejeitada. 4. MÉRITO 4.1. A concessão de licença para aperfeiçoamento profissional prevista na legislação municipal não constitui direito subjetivo automático do servidor, pois depende de autorização formal da autoridade administrativa competente. 4.2. A exigência de decisão do Secretário de Educação e de homologação do Chefe do Poder Executivo evidencia a natureza discricionária do ato administrativo, que demanda análise de conveniência e oportunidade à luz do interesse público e da continuidade do serviço educacional. 4.3. O silêncio da Administração diante de requerimento administrativo não gera consentimento tácito para a prática de ato administrativo discricionário. 4.4. O Poder Judiciário não pode substituir a Administração Pública na apreciação do mérito administrativo para conceder diretamente licença funcional que depende de avaliação administrativa quanto aos impactos na prestação do serviço público. 4.5. A atuação judicial limita-se ao controle de legalidade, podendo determinar que a Administração analise o requerimento ou invalidar ato ilegal, mas não exercer o juízo de mérito administrativo. 4.6. A improcedência do pedido principal afasta a pretensão indenizatória, pois a omissão administrativa quanto à concessão de licença discricionária não configura conduta ilícita apta a gerar danos morais ou materiais. IV. DISPOSITIVO 5. Recurso conhecido e desprovido. (APELAÇÃO CÍVEL - 02074297820228060112, Relator(a): LUIZ EVALDO GONCALVES LEITE, 2ª Câmara de Direito Público, Data do julgamento: 01/04/2026) Dessa forma, a fruição do benefício de afastamento funcional remunerado para capacitação profissional submete-se ao juízo de conveniência e oportunidade do administrador municipal. Com efeito, cabe privativamente à Administração Pública sopesar se o desfalque causado pelo afastamento do professor não importará em colapso ou prejuízo na prestação contínua das atividades de ensino primárias, devendo-se priorizar o princípio da supremacia do interesse público. Inobstante, convém ressaltar que, restando evidenciado que o ato discricionário não se revela legítimo, é possível sua desconstituição pelo Poder Judiciário, de acordo com a teoria dos motivos determinantes. Nesse sentido leciona Celso Antônio Bandeira de Mello[1]: A propósito dos motivos e da motivação, é conveniente, ainda, lembrar a teoria dos motivos determinantes. De acordo com esta teoria, os motivos que determinam a vontade do agente, isto é, os fatos que serviram de suporte à sua decisão, integram a validade do ato. Sendo assim, a invocação de motivos de fato falsos, inexistentes ou incorretamente qualificados vicia o ato mesmo quando, conforme já se disse, a lei não haja estabelecido, antecipadamente, os motivos que ensejariam a prática do ato. Uma vez enunciados pelo agente os motivos em que se calçou, ainda quando a lei não haja expressamente imposto a obrigação de enunciá-los, o ato só será válido se estes realmente ocorreram e o justificavam. (grifos nossos) Ainda a respeito do tema, leciona Hely Lopes Meirelles[2]: A teoria dos motivos determinantes funda-se na consideração de que os atos administrativos, quando tiverem sua prática motivada, ficam vinculados aos motivos expostos, para todos os efeitos jurídicos. Tais motivos é que determinam e justificam a realização do ato, e, por isso mesmo, deve haver perfeita correspondência entre eles e a realidade. Mesmo os atos discricionários, se forem motivados, ficam vinculados a esses motivos como causa determinante de seu cometimento e se sujeitam ao confronte da existência e legitimidade dos motivos indicados. Havendo desconformidade entre os motivos determinantes e a realidade, o ato é inválido. (grifos nossos) Assim, embora seja definido que a concessão de afastamento para cursar pós-graduação esteja afeta à discricionariedade da Administração Pública, o seu indeferimento deve apresentar, minimamente, motivos plausíveis e sustentáveis. Nesse sentido, posicionou-se o Superior Tribunal de Justiça: [...] Os atos discricionários da Administração Pública estão sujeitos ao controle pelo Judiciário quanto à legalidade formal e substancial, cabendo observar que os motivos embasadores dos atos administrativos vinculam a Administração, conferindo-lhes legitimidade e validade. 2. "Consoante a teoria dos motivos determinantes, o administrador vincula-se aos motivos elencados para a prática do ato administrativo. Nesse contexto, há vício de legalidade não apenas quando inexistentes ou inverídicos os motivos suscitados pela administração, mas também quando verificada a falta de congruência entre as razões explicitadas no ato e o resultado nele contido. (MS n. 15.290/DF, rel. Min. Castro Meira, 1ª Seção, j. 26.10.2011) (grifos nossos) No mesmo sentido, posicionaram-se os Tribunais Pátrios: MANDADO DE SEGURANÇA. DIREITO ADMINISTRATIVO. LICENÇA DE SERVIDOR PÚBLICO PARA CAPACITAÇÃO. PREVISÃO LEGAL NO ART. 62 DA LEI ESTADUAL 8.261/02 E ART. 67, II, DA LEI 9394/96. REGULAMENTAÇÃO PELO DECRETO ESTADUAL Nº 8.569/03. NEGATIVA POR MEIO DE ATO ADMINISTRATIVO. JUSTIFICATIVA GENÉRICA E ABSTRATA. PRECEDENTES DE DEFERIMENTO EM SITUAÇÕES ANÁLOGAS. VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS DA IMPESSOALIDADE, ISONOMIA, RAZOABILIDADE, SEGURANÇA JURÍDICA E EFICIÊNCIA. APLICAÇÃO DA TEORIA DOS MOTIVOS DETERMINANTES. ATO ILEGAL. SEGURANÇA CONCEDIDA. I - Inexistindo a inclusão da Coordenadora CAT/DIREH/SUDEPE no polo passivo da demanda, bem como pedido de gratuidade de justiça, conforme se infere da análise da exordial, não merece conhecimento a prefacial suscitada. II - O artigo 62 da Lei Estadual 8.261/02 (que dispõe sobre o Estatuto do Magistério Público do Ensino Fundamental e Médio do Estado da Bahia), na esteira das disposições constantes da Lei de Diretrizes e Bases Educacionais (artigo 67, II, da Lei 9394/96), prevê a concessão da licença para o aperfeiçoamento profissional e valorização dos profissionais da educação III - A negativa se deu através de justificativa genérica e abstrata, violando, neste particular, o princípio da motivação, de observância cogente para a Administração quando da prática dos atos administrativos decisórios, notadamente os de natureza discricionária, a exemplo do impugnado no presente mandamus IV - Concessão da Segurança para garantir a impetrante o direito à licença vindicada no presente remédio constitucional, para o curso de Mestrado, limitada ao período de 2 (dois) anos. Reiterados precedentes dessa Egrégia Corte de Justiça. (TJ-BA - MS: 80071354820198050000, Relator: JOSE SOARES FERREIRA ARAS NETO, SECAO CÍVEL DE DIREITO PUBLICO, Data de Publicação: 08/03/2021) (grifos nossos) REMESSA NECESSÁRIA. APELAÇÃO CÍVEL. MANDADO DE SEGURANÇA. MANDADO DE SEGURANÇA. PROFESSORA DA REDE ESTADUAL DE ENSINO PÚBLICO. LICENÇA PARA APRIMORAMENTO PROFISSIONAL (MESTRADO). ATO DISCRICIONÁRIO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. AUSÊNCIA DE MOTIVAÇÃO PLAUSÍVEL. ILEGALIDADE EVIDENCIADA. REQUISITOS LEGAIS PREENCHIDOS. DIREITO LÍQUIDO E CERTO. SEGURANÇA CONCEDIDA. 1. Não obstante a concessão do direito de licença para aprimoramento profissional constituir ato discricionário da Administração Pública, é imprescindível que sua negativa apresente motivação plausível, sob pena de ferir os princípios da legalidade e da razoabilidade. 2. É de se reconhecer ofensa ao direito líquido e certo da impetrante, a ser reparada pela via mandamental, o indeferimento de licença para aprimoramento profissional quando apresentada pela administração pública justificativa sem razoabilidade, tendo em vista ter sido reconhecida pela própria autoridade impetrada o atendimento às exigências previstas no artigo 116, da Lei nº 13.909/01, que dispõe acerca da concessão da licença reivindicada. 3. REMESSA NECESSÁRIA E APELAÇÃO CÍVEL CONHECIDAS E DESPROVIDAS. (TJ-GO - Apelação/Remessa nº. 00599709420198090051; Relator: Des(a). GERSON SANTANA CINTRA, Data de Julgamento: 22/03/2021, 3ª Câmara Cível, Data de Publicação: DJ de 22/03/2021) (grifos nossos) Na hipótese dos autos, a parte Apelante sustenta que o ato administrativo encontra-se eivado de nulidade, aos fundamentos de que ele foi amparado em fundamentos genéricos e dissociados da realidade do processo administrativo, especialmente quanto à alegada ausência de comprovação de matrícula e de inexistência de curso similar na microrregião, impondo-lhe ônus probatório excessivo e desproporcional, que competiria à própria Administração Pública. A Secretaria Municipal de Educação de Juazeiro do Norte indeferiu formalmente o requerimento administrativo nº 202303-09480 sob os fundamentos da falta de apresentação tempestiva de documentação indispensável e do não cumprimento do requisito concernente à demonstração de inexistência de curso correlato na microrregião de atuação (ID 34828529). À luz das documentações que instruem o feito, o confronto entre a data de protocolo do requerimento administrativo (17/03/2023) e as declarações de matrícula acostadas aos autos, datadas de 05/05/2023 e 25/08/2023, corrobora a conclusão adotada pela Administração quanto à ausência de comprovação, no âmbito do processo administrativo, da documentação exigida para a análise do pleito. Ademais, conforme se extrai da legislação de regência, a licença para realização de curso em município diverso somente é admissível mediante a comprovação da inexistência de curso equivalente na microrregião. Trata-se de requisito legal objetivo, cujo atendimento incumbe ao servidor interessado demonstrar. Desse modo, em sentido diametralmente oposto ao que afirma o Recorrente, não vislumbro fundamento genérico ou dissociado da realidade do processo administrativo. Ausente a comprovação exigida, revelava-se legítimo o indeferimento do pedido à luz da fundamentação adotada, porquanto a Administração Pública, no exercício de competência vinculada, encontra-se adstrita ao princípio da legalidade, não lhe sendo lícito afastar requisito expressamente previsto na norma de regência. Com efeito, a legislação municipal é clara ao estabelecer os requisitos para a concessão da licença, incumbindo à parte autora comprovar o preenchimento dos respectivos pressupostos. A exigência não se revela desarrazoada, porquanto basta que o interessado obtenha, junto às instituições de ensino da microrregião, declaração de inexistência do curso pretendido, providência que não é impossível ou excessivamente onerosa, mas, ao contrário, constitui meio idôneo e plenamente viável para demonstrar o atendimento da exigência legal. Por tais razões, não vislumbro ilegalidade do ato administrativo, razão pela qual procedeu com o costumeiro acerto o Juízo Singular ao julgar improcedente a demanda. Por derradeiro, ainda que se cogitasse, em tese, da ilegalidade do ato administrativo, o que não se verifica na hipótese, não competiria ao Poder Judiciário determinar a concessão do afastamento pleiteado. Isso porque lhe é vedado substituir a Administração Pública na apreciação dos critérios de conveniência e oportunidade inerentes ao mérito administrativo, cabendo-lhe, quando muito, reconhecer a invalidade do ato e determinar a prolação de nova decisão administrativa, livre dos vícios identificados e em observância aos parâmetros legais aplicáveis, afastando, inclusive, a pretensão cumulativa do Recorrente: ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO E REMESSA NECESSÁRIA EM MANDADO DE SEGURANÇA. SERVIDORA PÚBLICA. ORTODONTISTA. LICENÇA PARA CAPACITAÇÃO, SEM PREJUÍZO DA REMUNERAÇÃO. INDEFERIMENTO ADMINISTRATIVO DO PEDIDO. ATO DISCRICIONÁRIO. ILEGALIDADE CONSTATADA POR AUSÊNCIA DE MOTIVAÇÃO. INEXISTÊNCIA DE DIREITO LÍQUIDO E CERTO À OBTENÇÃO JUDICIAL DA LICENÇA PLEITEADA. REEXAME NECESSÁRIO E APELO CONHECIDOS E PARCIALMENTE PROVIDOS. 1. O cerne da controvérsia cinge-se a analisar a legalidade do ato administrativo que negou direito à apelada de se afastar por 02 (dois) dias do seu serviço efetivo para realizar Curso de Harmonização Facial, sem reflexos tanto para a sua frequência quanto para os seus vencimentos. 2. Embora o art. 16 da Portaria nº 853/2001 expresse a existência do direito ao afastamento para participação de cursos, não prevê que este poderá ser gozado automaticamente pelo servidor de acordo apenas com o seu interesse; ao contrário, em interpretação sistemática com o art. 110 do Estatuto dos Servidores Públicos Civis do Estado do Ceará, Lei Estadual nº 9.826/1974, verifica-se que, além da satisfação dos requisitos legais previstos, a concessão do benefício depende também de anuência da autoridade competente, de acordo com os critérios de conveniência e oportunidade. 3. Nada obstante, a atividade administrativa deve obediência aos parâmetros definidos em lei, estando sujeita ao controle de legalidade pela própria Administração ou pelo Poder Judiciário. 4. In casu, da análise dos documentos juntados aos fólios processuais, constata-se que a decisão administrativa negou direito da servidora sem qualquer justificativa ou motivação mínima (p. 07), contrariando o disposto no art. 50, I, § 1°, da Lei 9.784/1999. 5. Nesse contexto, deve ser declarada a nulidade do ato impugnado, para que outro seja proferido em seu lugar, com a devida motivação. Contudo, a invalidação do ato não implica, necessariamente, o direito líquido e certo da impetrante à obtenção do afastamento, sem prejuízo da remuneração. Isso porque não se permite ao Poder Judiciário substituir o administrador público na análise do preenchimento dos requisitos necessários à concessão de licença para capacitação de servidores públicos. 6. Remessa necessária e apelação conhecidas e parcialmente providas.

Dispositivo

acordam os integrantes da 1ª Câmara de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Ceará, por unanimidade, em conhecer e negar provimento ao recurso

Citações

• art. 85 do CPC
• art. 98 do CPC
• art. 116 da Lei 13.909/2001
• art. 67 da Lei 9.394/1996
• art. 50 da Lei 9.784/1999

Inteiro teor

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Gabinete do relator