Informativo nº 1.091 do STF

Em virtude do referido regime remuneratório (1) são devidos, aos conselheiros do TCDF, os mesmos subsídios e vantagens auferidos pelos desembargadores do Tribunal de Justiça do Distrito Federal e Territórios (TJDFT).

Assim, o caráter eventual e temporário da parcela, a cláusula de equiparação constitucionalmente prevista e o princípio da simetria impõem que a gratificação de conselheiros pelo exercício da presidência do TCDF apenas seria legítima se houvesse uma gratificação equivalente em lei para os desembargadores do TJDFT, e desde que limitada ao período de exercício dessa função, sendo vedada a sua incorporação aos vencimentos, de acordo com a política remuneratória definida na LC 35/1979 (Lei Orgânica da Magistratura Nacional) (2) e na Resolução 13/2016 do CNJ (3).

Com base nesse entendimento, o Plenário, por unanimidade, julgou procedente a ação para declarar a inconstitucionalidade do art. 1º da Lei Distrital 7.093/2022 (4). Além disso, modulou os efeitos da decisão para dar-lhe efeito ex nunc e assentar a irretroatividade do entendimento em relação a valores já auferidos e aposentadorias já concedidas, inclusive as pensões destas geradas.

(1) CF/1988: “Art. 73. O Tribunal de Contas da União, integrado por nove Ministros, tem sede no Distrito Federal, quadro próprio de pessoal e jurisdição em todo o território nacional, exercendo, no que couber, as atribuições previstas no art. 96. (...) § 3° Os Ministros do Tribunal de Contas da União terão as mesmas garantias, prerrogativas, impedimentos, vencimentos e vantagens dos Ministros do Superior Tribunal de Justiça, aplicando-se-lhes, quanto à aposentadoria e pensão, as normas constantes do art. 40. (...) Art. 75.¿As normas estabelecidas nesta seção aplicam-se, no que couber, à organização, composição e fiscalização dos Tribunais de Contas dos Estados e do Distrito Federal, bem como dos Tribunais e Conselhos de Contas dos Municípios.”

(2) LC 35/1979: “Art. 65 - Além dos vencimentos, poderão ser outorgadas aos magistrados, nos termos da lei, as seguintes vantagens: (...) V - representação; (...) § 1º - A verba de representação, salvo quando concedida em razão do exercício de cargo em função temporária, integra os vencimentos para todos os efeitos legais.”

(3) Resolução 13/2006 do CNJ: “Art. 5º As seguintes verbas não estão abrangidas pelo subsídio e não são por ele extintas: (...) II - de caráter eventual ou temporário: a) exercício da Presidência de Tribunal e de Conselho de Magistratura, da Vice-Presidência e do encargo de Corregedor;”

(4) Lei Distrital 7.093/2022: “Art. 1º Ficam instituídas as seguintes gratificações em razão do exercício de mandato e do acúmulo de funções administrativas, de fiscalização ou de controle externo, calculadas sobre o subsídio mensal do cargo de Conselheiro: I - 20%, pelo exercício de mandato de Presidente do Tribunal de Contas do Distrito Federal; II - 12,5%, pelo exercício da função de Vice-Presidente do Tribunal, Conselheiro-Corregedor, Conselheiro-Ouvidor e Conselheiro-Regente da Escola de Contas Públicas. Parágrafo único. As gratificações de que trata este artigo têm caráter temporário e não se incorporam ao subsídio do cargo nem aos proventos de aposentadoria para nenhum efeito legal.”

O decreto de competência privativa do chefe do Poder Executivo federal, previsto no art. 84, VI, da CF/1988 (1), se limita às hipóteses de “organização e funcionamento da administração federal, quando não implicar aumento de despesa nem criação ou extinção de órgãos públicos” (alínea a), e de “extinção de funções ou cargos públicos, quando vagos” (alínea b).

Em ambas as situações, a atuação do presidente da República não tem força criadora autônoma, nem é dotada de condições para inovar decisivamente na ordem jurídica.

Com base nesse entendimento, o Plenário, por unanimidade, julgou procedente a ação para: (i) dar interpretação conforme a Constituição ao Decreto 9.725/2019 do presidente da República (2), a fim de que somente se aplique aos cargos vagos na data de sua edição; e (ii) declarar a inconstitucionalidade de seu art. 3º.

(1) CF/1988: “Art. 84. Compete privativamente ao Presidente da República: (...) VI - dispor, mediante decreto, sobre: (...) b) extinção de funções ou cargos públicos, quando vagos;”

(2) Decreto 9.725/2019 do presidente da República: “Art. 1º Ficam extintos os seguintes cargos em comissão e funções de confiança no âmbito do Poder Executivo federal: I – na entrada em vigor deste Decreto, na forma do Anexo I: a) quatrocentas e noventa e oito Funções Comissionadas Técnicas – FCT, de que trata o art. 58 da Medida Provisória 2.229-43, de 6 de setembro de 2001; b) mil, cento e cinquenta e três Funções Gratificadas, de que trata o art. 26 da Lei 8.216, de 13 de agosto de 1991; c) novecentas e sessenta Funções Gratificadas, de que trata o art. 26 da Lei 8.216, de 1991, criadas pelo art. 3º da Lei 13.027, de 24 de setembro de 2014; d) cento e dezenove Cargos de Direção – CD, de que trata o art. 1º da Lei 8.168, de 16 de janeiro de 1991, criados pelos incisos V, VI e VII do caput do art. 1º da Lei 12.677, de 25 de junho de 2012; e) quatrocentas e sessenta Funções Gratificadas, de que trata o art. 1º da Lei 8.168, de 1991, criadas pelos: 1. incisos VIII e IX do caput do art. 1º da Lei 12.677, de 2012; 2. incisos IV, V e VI do caput do art. 10 da Lei 13.634, de 20 de março de 2018; 3. incisos IV, V e VI do caput do art. 10 da Lei 13.635, de 20 de março de 2018; 4. incisos IV, V e VI do caput do art. 10 da Lei 13.637, de 20 de março de 2018; 5. incisos IV, V e VI do caput do art. 10 da Lei 13.651, de 11 de abril de 2018; e 6. incisos IV, V, VI e VII do caput do art. 21 da Lei 13.651, de 2018; f) mil, oitocentas e setenta Funções Comissionadas de Coordenação de Curso – FCC, de que trata o art. 7º da Lei 12.677, de 2012, criadas pelo art. 8º da Lei 12.677, de 2012; e g) quarenta Funções Comissionadas do Poder Executivo – FCPE, de que tratam os art. 2º e art. 4º da Lei 13.346, de 10 de outubro de 2016, e o inciso IV do caput do art. 1º da Lei 13.207, de 2014; e II – em 31 de julho de 2019, na forma do Anexo II: a) mil, cento e quarenta e sete Funções Gratificadas, de que trata o art. 26 da Lei 8.216, de 1991; e b) onze mil, duzentas e sessenta e uma Funções Gratificadas de que trata o art. 1º da Lei 8.168, de 1991, nos níveis 9 a 4. Art. 2º Fica vedada a ocupação, a concessão ou a utilização, na forma do Anexo III, dos quantitativos das seguintes gratificações: I – a partir da data de entrada em vigor deste Decreto: a) quatorze Gratificações de Representação de Função de Gabinete Militar, de que trata a Lei 8.460, de 17 de setembro de 1992; b) mil, duzentas e cinquenta e duas Gratificações Temporárias das Unidades dos Sistemas Estruturadores da Administração Pública Federal - GSISTE, de que trata o art. 15 da Lei 11.356, de 19 de outubro de 2006; c) sessenta e quatro Gratificações de Representação de Gabinete dos Órgãos Integrantes da Presidência da República, no Ministério da Defesa; e d) cento e cinquenta e sete Gratificações de Representação da Presidência da República, na Presidência da República e na Vice-Presidência da República; II – a partir de 30 de abril de 2019: a) duzentas e cinquenta e três GSISTE de nível auxiliar, de que trata o art. 15 da Lei 11.356, de 2006; b) mil, setecentas e dezesseis Gratificações de Representação de Gabinete; c) cinco Gratificações Temporárias de Atividade em Escola de Governo – GAEG de nível auxiliar, de que trata o art. 292 da Lei 11.907, de 2 de fevereiro de 2009; e d) vinte e sete GAEG de nível intermediário, de que trata o art. 292 da Lei 11.907, de 2009; e III – a partir de 31 de julho de 2019: quatro Gratificações de Representação de Gabinete dos Órgãos Integrantes da Presidência da República, no Ministério da Defesa. Art. 3º Os eventuais ocupantes dos cargos em comissão e das funções de confiança que deixam de existir por força deste Decreto ou das gratificações cujas ocupações são por ele limitadas ficam automaticamente exonerados ou dispensados, nas respectivas datas de extinção ou de início da limitação à ocupação dos quantitativos correspondentes.”

A regra da reserva de iniciativa de leis conferida ao presidente da República (CF/1988, art. 61, § 1º, II, c e e) é aplicável simetricamente aos estados (CF/1988, art. 25), conforme jurisprudência desta Corte (1). Nesse contexto, também incide para os casos em que a lei disponha sobre atribuições de órgãos da Administração Pública, pois não se deve interpretar o texto constitucional de forma literal, a ponto de restringir sua aplicação apenas às leis que criam ou extinguem Ministérios e órgãos da Administração Pública (2).

Na espécie, as leis estaduais impugnadas, ao preverem atribuições de agentes do DETRAN, dispõem sobre servidores, motivo pelo qual são formalmente inconstitucionais.

Ademais, o tratamento de matérias afetas ao trânsito e ao transporte de modo distinto do previsto na legislação federal (Código de Trânsito Brasileiro - Lei 9.503/1997) configura desobediência às regras de repartição de competências e contraria a jurisprudência consolidada deste Tribunal (3).

Com base nesses entendimentos, o Plenário, por unanimidade, julgou procedente a ação para declarar a inconstitucionalidade das Leis 8.269/2018 e 8.426/2019, ambas do Estado do Rio de Janeiro, e, por arrastamento, do Decreto 46.549/2019, do governador do Estado do Rio de Janeiro, e da Portaria 5.533/2019 do presidente do DETRAN/RJ.

(1) Precedentes citados: ADI 5.536; ADI 5.004; ADI 645; ADI 5.520; ADI 3.922 e ADI 4.884.

(2) Precedentes citados: ADI 3.981 e ADI 5.916.

(3) Precedentes citados: ADI 1.972; ADI 5.796; ADI 5.774 e ADI 3.135.

Na espécie, ao condicionar todo e qualquer repasse de recursos do FUNPEN à aprovação de projeto pelo tribunal de contas estadual, a norma impugnada lhe conferiu competência que não encontra parâmetro nas atribuições do Tribunal de Contas da União (TCU) (1).

Ademais, o critério definidor da competência fiscalizatória – federal, estadual ou distrital – é a origem dos recursos públicos (2).

Nesse contexto, a lei impugnada não poderia fixar novas atribuições ao tribunal de contas estadual, nem condicionar, genericamente, o repasse de recursos ao aval de órgão de controle autônomo e externo (3).

Com base nesses entendimentos, o Plenário, por unanimidade, julgou procedente a ação para declarar a inconstitucionalidade da expressão “e pelo Tribunal de Contas”, contida no inciso I do art. 3º-B, e do inciso V do art. 3º-B, ambos da Lei Complementar 79/1994, com a redação dada pela Lei 13.500/2017 (4).

(1) Precedente citado: ADI 916.

(2) Precedente citado: ADI 1.934.

(3) Precedente citado: ADI 676.

(4) Lei Complementar 79/1994: “Art. 3º-B Fica autorizada a transferência de recursos do Funpen à organização da sociedade civil que administre estabelecimento penal destinado a receber condenados a pena privativa de liberdade, observadas as vedações estabelecidas na legislação correlata, e desde que atenda aos seguintes requisitos: I - apresentação de projeto aprovado pelo Tribunal de Justiça e pelo Tribunal de Contas da unidade federativa em que desenvolverá suas atividades; (…) V – prestação de contas ao Tribunal de Contas da unidade federativa em que desenvolverá suas atividades.”

O tratamento do uso de armas de fogo dentro do território nacional deve ser uniforme, razão pela qual o interesse geral das normas que versam sobre armamento decorre do impacto que promovem na segurança de toda a sociedade, não se limitando às fronteiras dos estados (1).

A Lei 10.826/2003 (Estatuto do Desarmamento), editada pela União no exercício de sua competência constitucional, autoriza que os integrantes dos órgãos de segurança pública portem arma de fogo de propriedade particular ou fornecida pela corporação ou instituição correspondente, mesmo fora de serviço, com validade em âmbito nacional (art. 6º, § 1º). Ou seja, não há autorização legislativa para que os próprios participantes, mediante compra direta, adquiram material bélico de suas respectivas corporações, assim como inexiste autorização, via lei complementar, para que o estado legisle sobre o tema (CF/1988, art. 22, parágrafo único).

Ademais, a norma estadual impugnada instituiu hipótese de dispensa de licitação não prevista na legislação federal que trata especificamente da matéria (Leis 8.666/1993 e 14.133/2021), ultrapassando indevidamente os limites nela previstos.

Com base nesses entendimentos, o Plenário, por unanimidade, converteu o julgamento da cautelar em definitivo de mérito e julgou procedente a ação para declarar a inconstitucionalidade da Lei 8.413/2021 do Estado de Alagoas (2).

(1) Precedentes citados: ADI 3.258; ADI 3.112; ADI 2.729; ADI 4.962; ADI 4.991 e ADI 5.010.

(2) Lei 8.413/2021 do Estado de Alagoas: “Art. 1º Esta Lei dispõe sobre a possibilidade de a Polícia Civil, a Polícia Militar, o Corpo de Bombeiros Militar e os demais órgãos de segurança pública do Estado de Alagoas a alienarem, por venda direta, as armas de fogo, pertencentes ao patrimônio desses órgãos, para seus integrantes, da ativa e da inatividade. Parágrafo único. A alienação para os agentes da segurança pública, da ativa e da inatividade, será feita por venda direta, em qualquer época, na condição de posse definitiva, passando a referida arma a ser patrimônio pessoal do adquirente. Art. 2º A alienação por venda direta das armas de fogo de que trata o art. 1º deve ser regulamentada por ato do Poder Executivo. Parágrafo único. Os recursos provenientes da alienação de que trata esta Lei serão destinados a fundo específico da Instituição que vendeu a arma. Art. 3º A alienação de arma de fogo por venda direta de que trata esta Lei somente se aplica aos integrantes da Polícia Civil, da Polícia Militar, do Corpo de Bombeiros Militar e dos demais órgãos da segurança pública do Estado de Alagoas que possuam autorização para o porte de armas de fogo. Art. 4º Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação.”

O estabelecimento de diretrizes e a fixação de parâmetros para a contratação de profissionais jovens aprendizes pelas empresas participantes do mencionado programa é disciplina que diz respeito às relações de trabalho.

Nesse contexto, a pretexto de disciplinar o Programa Jovem Aprendiz, a lei estadual impugnada criou disposições distintas do regramento federal, previsto pela CLT (1), como, por exemplo, a previsão de prioridades de contratação próprias e a hipótese de extinção do contrato de aprendizagem (2).

Com base nesse entendimento, o Plenário, por maioria, converteu o julgamento da cautelar em definitivo de mérito e julgou procedente a ação para declarar a inconstitucionalidade da Lei 4.716/2020 do Estado de Rondônia (3).

(1) CLT/1943: “Art. 428. Contrato de aprendizagem é o contrato de trabalho especial, ajustado por escrito e por prazo determinado, em que o empregador se compromete a assegurar ao maior de quatorze e menor de dezoito anos, em programa de aprendizagem, formação técnico-profissional metódica, compatível com o seu desenvolvimento físico, moral e psicológico, e o aprendiz, a executar, com zelo e diligência, as tarefas necessárias a essa formação. (Redação dada pela Lei nº 11.180, de 2005)”

(2) Precedentes citados: ADI 6.133; ADI 1.862 e ADI 2.609.

(3) Lei 4.716/2020 do Estado de Rondônia: “Art. 1º As empresas que participam do Programa Jovem Aprendiz no Estado de Rondônia deverão seguir as normativas previstas na presente Lei, sob pena de sanção. Art. 2º Para as contratações previstas na Lei nº 10.097, de 2000, as empresas no Estado de Rondônia deverão dar prioridade aos alunos com as seguintes necessidades: I - serem alunos de baixa renda; II - possuírem um rendimento escolar mediano ou baixo; III - que já participem de algum programa de compensação social; e IV - que pratiquem "bicos" para auxiliar no sustento da família. Art. 3º As empresas deverão auxiliar o Jovem Aprendiz a melhorar as condições socioeconômicas de sua família, para que o aluno possa focar nos Estudos. Art. 4º Nas oportunidades que couber, a empresa deverá fornecer ou permitir ao Jovem Aprendiz a participar de cursos técnicos profissionalizantes. Art. 5º O aluno deve aumentar seu rendimento acadêmico para um nível adequado para que possa obter a média necessária para receber a aprovação em todas as disciplinas cursadas no primeiro ano da contratação, sob pena de ter o contrato de aprendizagem extinto. Art. 6º O Poder Executivo regulamentará esta Lei no que couber. Art. 7º Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação.”

Na espécie, o dispositivo legal impugnado (1) foi editado conforme os princípios constitucionais e com a adequação do regime jurídico estadual às normas previstas no regime jurídico dos servidores públicos federais (2), de modo que não representa inovação no ordenamento jurídico, tampouco viola o princípio de vedação ao retrocesso social.

Ademais, a simples regulamentação do afastamento ou concessão de licença a servidor para o exercício de mandato classista não tem aptidão para interferir na organização sindical ou associativa, não ensejando ofensa aos direitos da livre associação e à autonomia sindical (3) (4).

Com base nesse entendimento, o Tribunal, por unanimidade, julgou improcedente a ação.

(1) Lei 20.943/2020 do Estado de Goiás: “Art. 1º A Lei nº 20.756, de 28 de janeiro de 2020, passa a vigorar com as seguintes alterações: (...) Art. 164. É assegurado ao servidor estável o direito à licença sem remuneração para desempenho de mandato em central sindical, confederação, federação, associação de classe de âmbito estadual, sindicato representativo da categoria de servidores públicos estaduais ou entidade fiscalizadora da profissão, regularmente registrados no órgão competente.”

(2) Lei 8.112/1990: “Art. 92. É assegurado ao servidor o direito à licença sem remuneração para o desempenho de mandato em confederação, federação, associação de classe de âmbito nacional, sindicato representativo da categoria ou entidade fiscalizadora da profissão ou, ainda, para participar de gerência ou administração em sociedade cooperativa constituída por servidores públicos para prestar serviços a seus membros, observado o disposto na alínea c do inciso VIII do art. 102 desta Lei, conforme disposto em regulamento e observados os seguintes limites: (...) (Redação dada pela Lei nº 11.094, de 2005)”

(3) Precedentes citados: ARE 1.391.596 AgR; ADI 6.051 e ADI 990.

(4) CF/1988: “Art. 8º. É livre a associação profissional ou sindical, observado o seguinte: I - a lei não poderá exigir autorização do Estado para a fundação de sindicato, ressalvado o registro no órgão competente, vedadas ao Poder Público a interferência e a intervenção na organização sindical; (...) Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte: (...) VI - é garantido ao servidor público civil o direito à livre associação sindical;”

A EC 19/1988 sistematizou a redação do mencionado dispositivo ao determinar a exclusividade do exercício das funções de confiança e reservar ao domínio normativo de lei o estabelecimento dos casos, condições e percentuais mínimos dos cargos em comissão a serem preenchidos por servidores de carreira. Por sua vez, o inciso II do art. 37 da CF/1988 (2) permite a ocupação de cargo em comissão por servidores não efetivos.

Assim, inexiste impedimento para a produção de efeitos por aquela norma constitucional de eficácia contida, o que afasta a dependência de sua regulamentação. Inclusive, a matéria já é objeto de disciplina de atos normativos em vigor, como o art. 27 do Decreto 10.829/2021 (3), que regulamenta Lei 14.204/2021.

Ademais, a matéria relativa a regime jurídico-administrativo de servidor público compete à União, mas, também, a cada ente da federação (CF/1988, art. 39, caput). Dessa forma, eventual lei nacional que disponha sobre os casos, condições e percentuais mínimos de cargos em comissão pode vir a afrontar a autonomia e a competência de cada um dos entes da Federação para tratar do tema e adequar a matéria às suas específicas necessidades (4).

Com base nesses entendimentos, o Plenário, por unanimidade, julgou improcedente a ação.

(1) CF/1988: “Art. 37.¿A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte: (...) V¿- as funções de confiança, exercidas exclusivamente por servidores ocupantes de cargo efetivo, e os cargos em comissão, a serem preenchidos por servidores de carreira nos casos, condições e percentuais mínimos previstos em lei, destinam-se apenas às atribuições de direção, chefia e assessoramento; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)”

(2) CF/1988: “Art. 37. (...)¿II - a investidura em cargo ou emprego público depende de aprovação prévia em concurso público de provas ou de provas e títulos, de acordo com a natureza e a complexidade do cargo ou emprego, na forma prevista em lei, ressalvadas as nomeações para cargo em comissão declarado em lei de livre nomeação e exoneração;”¿¿

(3) Decreto 10.829/2021: “Art. 27. O Poder Executivo federal destinará a servidores de carreira, no mínimo, sessenta por cento do total de cargos em comissão existentes na administração pública direta, autárquica ou fundacional.”

(4) Precedentes citados: RMS 24.287; RE 1.069.936 AgR e RE 986.269 AgR.

Esta Corte já afastou a sujeição da OAB aos ditames impostos à Administração Pública direta e indireta, dada a sua categoria ímpar no elenco das personalidades jurídicas (2), na medida em que é uma instituição com natureza jurídica própria e dotada de autonomia e independência.

Nesse contexto, considerada a sua função institucional, a OAB exerce serviço público independente (3), que não se confunde com serviço estatal, e cujo controle pode ser realizado por vias diversas da do TCU. Assim, é necessário conferir o mais alto grau de liberdade para que a OAB tenha condições de cumprir suas funções constitucionalmente privilegiadas, tendo em vista que os advogados são indispensáveis à administração da Justiça (CF/1988, art. 133).

Ademais, a Ordem gere recursos privados arrecadados de seus associados, distinguindo-se dos demais conselhos de fiscalização profissional, os quais recolhem contribuição de natureza tributária, que advém da movimentação financeira do Estado. Por essa razão, suas finanças não se submetem ao controle estatal, tampouco se enquadram no conceito jurídico de Fazenda Pública, cujo controle se sujeita às regras da Lei 4.320/1964.

Com base nesses e em outros entendimentos, o Plenário, por maioria, ao apreciar o Tema 1.054 da repercussão geral, desproveu o recurso extraordinário, de modo a manter o acórdão recorrido, proferido pelo Tribunal Regional Federal da 1ª Região.

(1) CF/1988: “Art. 70. A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder. Parágrafo único. Prestará contas qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores públicos ou pelos quais a União responda, ou que, em nome desta, assuma obrigações de natureza pecuniária.”

(2) Precedente citado: ADI 3.026.

(3) Lei 8.906/1994: “Art. 44. A Ordem dos Advogados do Brasil (OAB), serviço público, dotada de personalidade jurídica e forma federativa, tem por finalidade: I - defender a Constituição, a ordem jurídica do Estado democrático de direito, os direitos humanos, a justiça social, e pugnar pela boa aplicação das leis, pela rápida administração da justiça e pelo aperfeiçoamento da cultura e das instituições jurídicas; II - promover, com exclusividade, a representação, a defesa, a seleção e a disciplina dos advogados em toda a República Federativa do Brasil. § 1º A OAB não mantém com órgãos da Administração Pública qualquer vínculo funcional ou hierárquico.”