Apelação Cível 0875692-43.2021.8.14.0301

Ementa

DIREITO CONSTITUCIONAL, ADMINISTRATIVO, AMBIENTAL E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO EM APELAÇÃO CÍVEL. EMBARGOS À EXECUÇÃO FISCAL. ESTAÇÃO RÁDIO BASE. LICENCIAMENTO AMBIENTAL ESTADUAL. TELECOMUNICAÇÕES. COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO. RESOLUÇÃO COEMA Nº 127/2016. DECLARAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE PELO STF NA ADI Nº 7.938/PA. NULIDADE DE CERTIDÃO DE DÍVIDA ATIVA. RESERVA DE PLENÁRIO. PRESUNÇÃO DE LEGITIMIDADE DO ATO ADMINISTRATIVO. BOA-FÉ OBJETIVA. AGRAVO INTERNO DESPROVIDO. I. CASO EM EXAME Agravo interno interposto pelo Estado do Pará contra decisão monocrática que negou provimento à apelação e manteve sentença de parcial procedência dos embargos à execução fiscal opostos por Telefônica Brasil S/A, com declaração de nulidade da CDA nº 002020580001674-5, constituída em razão de multa aplicada pela ausência de licença ambiental estadual para instalação e operação de Estação Rádio Base, ao fundamento de incompetência do ente estadual para impor tal exigência. II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO Há sete questões em discussão: (i) definir se o Estado do Pará possui competência para exigir licenciamento ambiental para instalação e operação de Estação Rádio Base e aplicar sanção administrativa pelo seu descumprimento; (ii) estabelecer se a competência comum e concorrente em matéria ambiental, inclusive à luz da LC nº 140/2011, autoriza condicionamentos estaduais à infraestrutura de telecomunicações; (iii) determinar se os §§ 10 e 11 do art. 7º da Lei nº 13.116/2015 legitimam licenciamento ambiental estadual genérico de ERBs; (iv) verificar se o REsp nº 1.931.014/TO ampara a exigência estadual; (v) definir se o afastamento da legislação paraense por órgão fracionário viola a cláusula de reserva de plenário e a Súmula Vinculante nº 10; (vi) estabelecer se a presunção de legitimidade do auto de infração impede o controle jurisdicional da competência administrativa e do fundamento normativo da sanção; e (vii) determinar se a submissão anterior da empresa a procedimentos de licenciamento ou o pedido de desconto para pagamento da multa convalidam a exigência ou impedem sua impugnação judicial. III. RAZÕES DE DECIDIR A competência comum e concorrente dos entes federativos para a proteção do meio ambiente não autoriza normas ou atos administrativos que interfiram na exploração ou na disciplina jurídica dos serviços de telecomunicações, cuja exploração e regulamentação a Constituição reserva à União. O julgamento da ADI nº 7.938/PA incide diretamente sobre a controvérsia, pois o Supremo Tribunal Federal declara inconstitucionais os itens 4221-9/04 e 6120-5/01 do Anexo Único da Resolução COEMA nº 127/2016, afastando a exigência de licenciamento ambiental e de taxas estaduais sobre instalação, ampliação e operação de ERBs e demais infraestruturas necessárias aos serviços de telecomunicações. A decisão definitiva de mérito em ação direta de inconstitucionalidade produz eficácia contra todos e efeito vinculante em relação aos órgãos do Poder Judiciário e à Administração Pública, de modo que não subsiste crédito constituído exclusivamente com fundamento em exigência declarada inconstitucional. A alegação de distinção entre impactos ambientais físicos e aspectos técnicos das telecomunicações não afasta a incidência dos precedentes do Supremo Tribunal Federal, pois as ADIs nº 7.621/PB, 7.321/AL e, de modo específico, 7.938/PA examinam a imposição de licenciamento ambiental sobre infraestrutura de telecomunicações. Peculiaridades ambientais locais podem justificar a incidência de normas ambientais válidas ou de regras legítimas de uso e ocupação do solo, mas não autorizam licenciamento genérico da infraestrutura de telecomunicações, especialmente quando a autuação não demonstra intervenção individualizada em área de preservação permanente, curso d’água, unidade de conservação ou outro bem ambiental especificamente protegido. A LC nº 140/2011 disciplina a cooperação administrativa entre os entes federativos em matéria ambiental, mas não modifica a repartição constitucional de competências nem amplia a competência estadual para classificar genericamente a infraestrutura de telefonia celular como atividade potencialmente poluidora. Os §§ 10 e 11 do art. 7º da Lei nº 13.116/2015 não atribuem aos Estados competência para instituir licenciamento ambiental genérico de ERBs, pois a referência ao licenciamento ambiental “quando for necessário” pressupõe fundamento constitucional e legal válido e deve ser interpretada em conjunto com o art. 4º, II, da mesma lei. O REsp nº 1.931.014/TO não reconhece, em caráter definitivo, competência estadual para licenciamento ambiental de ERBs, porque o Superior Tribunal de Justiça não enfrenta o mérito constitucional da controvérsia e limita o exame do recurso por óbices processuais, além de o entendimento não possuir força para afastar o posterior pronunciamento vinculante do Supremo Tribunal Federal na ADI nº 7.938/PA. A aplicação, pelo órgão fracionário, da decisão vinculante proferida pelo Plenário do Supremo Tribunal Federal na ADI nº 7.938/PA não viola o art. 97 da Constituição Federal nem a Súmula Vinculante nº 10, pois não inaugura controle difuso de constitucionalidade, mas apenas cumpre pronunciamento já emanado do órgão competente. A presunção de legitimidade dos atos administrativos é relativa e cede diante da demonstração de ilegalidade ou inconstitucionalidade, sendo legítimo o controle jurisdicional da competência do órgão autuador e da validade do fundamento normativo da sanção. A Administração Pública não possui discricionariedade para aplicar sanção fundada em ato normativo inconstitucional, e a ausência de competência administrativa invalida a autuação e retira o suporte jurídico da CDA correspondente. A presunção de certeza e liquidez da dívida ativa não subsiste quando demonstrada a invalidade do fundamento jurídico do crédito. A submissão anterior da empresa a procedimentos de licenciamento, o pedido de desconto para pagamento da multa ou eventual reconhecimento administrativo não convalidam exigência inconstitucional, porque a competência administrativa e a validade constitucional da norma são matérias indisponíveis e não podem ser constituídas por consentimento ou aquiescência do administrado. A vedação ao venire contra factum proprium não impede o controle judicial da legalidade de sanção administrativa nem transforma em constitucional ato normativo posteriormente invalidado pelo Supremo Tribunal Federal. IV. DISPOSITIVO E TESE Agravo interno conhecido e desprovido. Tese de julgamento: 1. A competência ambiental comum ou concorrente dos entes federativos não autoriza o Estado a exigir, de forma genérica, licenciamento ambiental para instalação e operação de Estações Rádio Base e demais infraestruturas necessárias à prestação dos serviços de telecomunicações, matéria submetida à competência privativa da União. 2. A declaração de inconstitucionalidade, pelo Supremo Tribunal Federal, do fundamento normativo estadual da exigência de licenciamento ambiental retira o suporte jurídico da correspondente sanção administrativa e da certidão de dívida ativa. 3. O órgão fracionário não viola a cláusula de reserva de plenário ao aplicar decisão vinculante do Supremo Tribunal Federal proferida em controle concentrado de constitucionalidade. 4. A presunção de legitimidade do ato administrativo e de certeza e liquidez da dívida ativa não prevalece diante da invalidade constitucional do fundamento jurídico do crédito. 5. A aquiescência anterior do administrado, o pedido de licença ou a tentativa de pagamento da multa não convalidam exigência fundada em norma inconstitucional nem atribuem ao ente estatal competência que a Constituição reserva à União. Dispositivos relevantes citados: CF/1988, arts. 5º, XXXV, 21, XI, 22, IV, 23, VI e VII, 24, VI e VII, 97 e 102, § 2º; CPC, arts. 927, I, e 1.021, § 4º; LC nº 140/2011; Lei nº 6.830/1980, art. 3º; CTN, art. 204; Lei nº 13.116/2015, arts. 4º, II, e 7º, §§ 10 e 11; Leis Federais nº 9.472/1997 e 11.934/2009; Lei Estadual nº 5.887/1995; Lei Estadual nº 6.013/1996, art. 2º; Lei Estadual nº 10.989/2025, arts. 32 a 35; Resolução CONAMA nº 237/1997; Resolução COEMA nº 127/2016, Anexo Único, itens 4221-9/04 e 6120-5/01; Resolução COEMA nº 162/2021, Anexo II; Regimento Interno do TJPA, art. 289. Jurisprudência relevante citada: STF, ADI nº 7.938/PA, Rel. Min. Nunes Marques, Tribunal Pleno, j. 06.08.2026, DJe divulgado em 21.08.2026, publicado em 24.08.2026; STF, ADI nº 7.621/PB, Rel. Min. Nunes Marques, Tribunal Pleno, j. 09.12.2024, DJe divulgado em 18.12.2024, publicado em 19.12.2024; STF, ADI nº 7.321/AL, Rel. Min. Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, j. 05.06.2023, DJe divulgado em 03.08.2023, publicado em 04.08.2023; STJ, REsp nº 1.931.014/TO, Rel. Min. Assusete Magalhães, Segunda Turma, j. 22.06.2021, DJe 29.06.2021; STF, Súmula Vinculante nº 10; STF, Súmula nº 735; STJ, Súmula nº 7.

Dispositivo

Acordam os Excelentíssimos Desembargadores integrantes da 1ª Turma de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Pará, na 28ª Sessão Ordinária do seu Plenário Presencial, realizada no dia 31/08/2026, à unanimidade, em conhecer e negar provimento ao recurso

Citações

• art. 5º da CF
• art. 21 da CF
• art. 22 da CF
• art. 23 da CF
• art. 24 da CF
• art. 97 da CF
• art. 102 da CF
• art. 927 do CPC
• art. 1.021 do CPC
• art. 204 do CTN
• art. 4º da Lei 13.116/2015
• art. 7º da Lei 13.116/2015
• art. 3º da Lei 6.830/1980

Inteiro teor

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Órgão julgador e gabinete