Informativo nº 1.037 do STF

Nos termos do art. 21, XVIII, da Constituição Federal (CF) (1), compete à União planejar e promover a defesa permanente contra as calamidades públicas (2) e, em tema de saúde coletiva, impõe-se ao Governo federal “atuar como ente central no planejamento e coordenação de ações integradas (...), em especial de segurança sanitária e epidemiológica no enfrentamento à pandemia da COVID-19, inclusive no tocante ao financiamento e apoio logístico aos órgãos regionais e locais de saúde pública” (3).

Esse dever da União de repassar aos entes subnacionais sua quota federal de abertura e manutenção dos leitos de UTI-Covid, enquanto programa excepcional próprio, decorre precisamente da posição central que deve exercer durante estado de emergência sanitária, o qual não se confunde com o repasse de verbas federais para ações universais de saúde nos estados e municípios (4).

Com base nesse entendimento, o Plenário julgou extintas, em parte e sem resolução de mérito, as ações cíveis originárias, e, na parte remanescente, julgou procedentes os pedidos formulados. O ministro Nunes Marques acompanhou a relatora com ressalvas.

(1) CF: “Art. 21. Compete à União: (...) XVIII - planejar e promover a defesa permanente contra as calamidades públicas, especialmente as secas e as inundações;”

(2) Precedentes: ADPF 756, ADI 6586, ADI 6587 e ADPF 709-MC.

(3) Precedente: ADPF 672.

(4) CF: “Art. 198. As ações e serviços públicos de saúde integram uma rede regionalizada e hierarquizada e constituem um sistema único, organizado de acordo com as seguintes diretrizes: (...) § 1º. O sistema único de saúde será financiado, nos termos do art. 195, com recursos do orçamento da seguridade social, da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, além de outras fontes.”

Não há na norma impugnada delegação do poder de tributar, pois o ente político não atribuiu ao regulamento o poder de disciplinar o tributo em toda sua extensão e profundidade. Pelo contrário, encontram-se previstos em lei em sentido estrito os traços essenciais da contribuição, seja em relação ao antecedente da regra matriz de incidência tributária, seja quanto ao aspecto pessoal da contribuição, seja quanto à base de cálculo. Em relação às alíquotas, elas estão previstas nas suas formas coletivas ou básicas (de 1%, 2% ou 3%) na Lei 8.212/1991, e apenas podem ser reduzidas ou majoradas, dentro de limites prescritos, nos termos do art. 10 da Lei 10.666/2003.

Não há se falar, ademais, na possibilidade de um ato administrativo realizar imposição tributária, nem em violação ao art. 150, I, da Constituição Federal (CF) (2), pois a lei deixou somente o tratamento de matérias ligadas à estatística, à atuária e à pesquisa de campo para o Poder Executivo, pois ele tende a ter maior capacidade para tratar desses assuntos. Assim, apenas ao tratar do mecanismo que proporciona a sintonia fina das alíquotas da contribuição, verifica-se que a lei acabou realizando diálogo com ato normativo infralegal.

Essa flexibilização da legalidade tributária (3) encontra fundamento na otimização da função extrafiscal da exação, que está ligada à delegação ao regulamento de matérias intimamente relacionadas com questões técnicas e fáticas, delegação essa que também acaba otimizando a equidade. Além disso, a teleologia da norma é condizente com o sistema jurídico de tutela do meio ambiente do trabalho e, em última análise, com a proteção do trabalhador contra acidentes de trabalho.

Com base nesse entendimento, o Plenário julgou improcedente o pedido formulado na ação direta.

(1) Lei 10.666/2003: “Art. 10. A alíquota de contribuição de um, dois ou três por cento, destinada ao financiamento do benefício de aposentadoria especial ou daqueles concedidos em razão do grau de incidência de incapacidade laborativa decorrente dos riscos ambientais do trabalho, poderá ser reduzida, em até cinquenta por cento, ou aumentada, em até cem por cento, conforme dispuser o regulamento, em razão do desempenho da empresa em relação à respectiva atividade econômica, apurado em conformidade com os resultados obtidos a partir dos índices de frequência, gravidade e custo, calculados segundo metodologia aprovada pelo Conselho Nacional de Previdência Social.”

(2) CF: “Art. 150. Sem prejuízo de outras garantias asseguradas ao contribuinte, é vedado à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios: I - exigir ou aumentar tributo sem lei que o estabeleça;”

(3) Precedentes: RE 343446, RE 290079, ADI 4697, RE 704292, RE 838284.

Compete, com exclusividade, ao chefe do Poder Executivo examinar a conveniência e a oportunidade para desempenho das atividades legislativas e regulamentares que lhe são inerentes. Assim, qualquer norma que imponha prazo certo para a prática de tais atos configura indevida interferência do Poder Legislativo em atividade própria do Poder Executivo e caracteriza intervenção na condução superior da Administração Pública (2).

Diante da falta de impugnação específica de todo o conteúdo normativo, o Plenário conheceu em parte do pedido formulado em ação direta ajuizada contra a Lei amapaense 1.601/2011, que “Institui a Política Estadual de Prevenção, Enfrentamento das Violências, Abuso e Exploração Sexual de Crianças e Adolescentes no Estado do Amapá”. Na parte conhecida, o colegiado, por maioria, julgou procedente a pretensão, a fim de declarar a inconstitucionalidade do art. 9º da aludida lei (3). Vencida parcialmente a ministra Cármen Lúcia.

(1) CF: “Art. 2º São Poderes da União, independentes e harmônicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judiciário. (...) Art. 84. Compete privativamente ao Presidente da República: (...) II – exercer, com o auxílio dos Ministros de Estado, a direção superior da administração federal;”

(2) Precedentes: ADI 3394; ADI 179 e ADI 546.

(3) Lei 1.601/2011-AP: “Art. 9º O Chefe do Poder Executivo regulamentará a matéria no âmbito da Administração Pública Estadual no prazo de 90 dias.”

Isso porque, nos termos do art. 22, I, da Constituição Federal (CF) (1), há usurpação da competência privativa da União para legislar sobre direito civil.

Ademais, a norma estadual, ao impor aos prestadores de serviços de ensino a obrigação de estender o benefício de novas promoções a clientes preexistentes, promove ingerência em relações contratuais estabelecidas, sem que exista conduta abusiva por parte do prestador.

Além disso, a Lei federal 9.870/1999 estabelece normas gerais para fixação de anuidades escolares em âmbito nacional. No caso, o legislador estadual contrariou as normas gerais editadas legitimamente pelo Congresso Nacional sobre o tema, o que caracteriza afronta ao art. 24, §§ 1º e 2º, da CF (2).

Com base nesse entendimento, o Plenário, por maioria, julgou procedente ação direta e declarou a inconstitucionalidade do art. 1º, parágrafo único, e, da Lei 7.077/2015, do Estado do Rio de Janeiro. Vencidos os ministros Rosa Weber (relatora), Edson Fachin e Alexandre de Moraes.

(1) CF: “Art. 22. Compete privativamente à União legislar sobre: I - direito civil, comercial, penal, processual, eleitoral, agrário, marítimo, aeronáutico, espacial e do trabalho;”

(2) CF: “Art. 24. Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre: (...) § 1º No âmbito da legislação concorrente, a competência da União limitar-se-á a estabelecer normas gerais. § 2º A competência da União para legislar sobre normas gerais não exclui a competência suplementar dos Estados.”

O regramento pertinente às emendas do relator introduz, nas esferas do processo legislativo orçamentário e da execução orçamentária, uma categoria programática cuja autoria material não corresponde àquela declarada na peça formal.

Nesse modelo, o relator-geral do orçamento figura apenas formalmente como autor da programação orçamentária classificada sob o indicador RP 9. Quem detém, de fato, o poder de decidir quais serão o objeto e o destino dos valores previstos nessa categoria orçamentária são apenas os deputados e senadores autorizados, por meio de acordos informais, a realizarem as indicações dos órgãos e entidades a serem contemplados com as dotações previstas naquela categoria de programação (RP 9).

Enquanto as emendas individuais e de bancada vinculam o autor da emenda ao beneficiário das despesas, tornando claras e verificáveis a origem e a destinação do dinheiro gasto, as emendas do relator operam com base na lógica da ocultação dos congressistas requerentes da despesa por meio do estratagema da rubrica RP 9.

Além disso, diferentemente do sistema existente para as emendas individuais e de bancada, a definição de onde serão aplicados os recursos ocorre internamente, sem possibilidade de controle por meio das plataformas e sistemas de transparência da União na internet.

Essa dinâmica desrespeita os postulados da execução equitativa, da igualdade entre os parlamentares, da observância de critérios objetivos e imparciais na elaboração orçamentária e, acima de tudo, o primado do ideal republicano e o postulado da transparência no gasto de recursos públicos.

Com base nesses fundamentos, o Plenário, por maioria, referendou decisão monocrática da ministra relatora, que conheceu em parte da arguição de descumprimento e, nessa extensão, deferiu o pedido de medida cautelar requerido. Vencidos, parcialmente, os ministros Gilmar Mendes e Nunes Marques.

(1) CF: “Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:”

Na substituição tributária, a base de cálculo é presumida e corresponde aos fatos geradores que serão praticados futuramente pelos comerciantes varejistas de veículos, que não são contribuintes do IPI.

Não há, portanto, como o varejista de veículo dizer que estariam incidindo contribuições sociais sobre valores que não compõem sua receita, pois destinados à Fazenda, visto que ele não recolhe IPI aos cofres públicos. O revendedor de automóveis, quando vende um veículo a um consumidor, não recebe qualquer valor que posteriormente recolherá à Fazenda Nacional como IPI.

Ademais, nos casos em que a base de cálculo real se mostrar inferior à base de cálculo presumida, poderá o comerciante varejista de veículos, demonstrando-o, requerer a restituição da diferença.

Com base nesse entendimento, o Plenário ao apreciar o Tema 303 da repercussão geral, negou provimento ao recurso extraordinário.

O FAP não integra o conceito de alíquota, que representa a relação existente entre a expressão quantitativa ou dimensionável do fato gerador e do tributo correspondente. O FAP, nesses termos, não é elemento integrante do aspecto quantitativo da hipótese de incidência ou fato gerador do SAT, mas fator multiplicador aplicável a esta contribuição — externo, portanto, à relação jurídica tributária —, razão pela qual a sua forma de valoração por ato normativo secundário não viola o princípio da legalidade tributária (2) (3).

De igual modo, não caracterizada, no caso, qualquer afronta aos princípios da legalidade genérica, da irretroatividade tributária, da transparência, da moralidade administrativa e da publicidade.

Com base nesse entendimento, o Plenário, apreciando o Tema 554 da repercussão geral, negou provimento ao recurso extraordinário.

(1) Lei 10.666/2003: “Art. 10. A alíquota de contribuição de um, dois ou três por cento, destinada ao financiamento do benefício de aposentadoria especial ou daqueles concedidos em razão do grau de incidência de incapacidade laborativa decorrente dos riscos ambientais do trabalho, poderá ser reduzida, em até cinquenta por cento, ou aumentada, em até cem por cento, conforme dispuser o regulamento, em razão do desempenho da empresa em relação à respectiva atividade econômica, apurado em conformidade com os resultados obtidos a partir dos índices de frequência, gravidade e custo, calculados segundo metodologia aprovada pelo Conselho Nacional de Previdência Social.”

(2) CF/1988: “Art. 150. Sem prejuízo de outras garantias asseguradas ao contribuinte, é vedado à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios: I - exigir ou aumentar tributo sem lei que o estabeleça”

(3) Precedente: RE 343446

O estrangeiro com residência permanente no Brasil, na condição de hipossuficiência, está dispensado do pagamento de taxas cobradas para o processo de regularização migratória.

O estrangeiro com residência permanente no Brasil, na condição de hipossuficiência, está dispensado do pagamento de taxas cobradas para o processo de regularização migratória.

Isso porque, examinando-se as regras de imunidade do art. 5º, LXXVI e LXXVII, da Constituição Federal (CF) (1), com olhos voltados para seus fundamentos, pode-se concluir que a regra se insere nos desdobramentos do exercício da própria cidadania.

Ressoa inequívoco, portanto, que o estrangeiro residente no país ostenta condição subjetiva para fruição da imunidade constitucional, no que se mostram destoantes da Constituição as exigências legais e infralegais que não assegurem tal condição.

Não se mostra condizente com a CF a exigência de taxas em face de sujeito passivo evidentemente hipossuficiente.

Há espaço para a verificação da capacidade econômica do sujeito passivo em matéria de taxas. Esse exame, no entanto, reserva-se ao sentido negativo do princípio da capacidade contributiva, quando o primado da Justiça Fiscal não permite que se avance sobre o patrimônio do sujeito passivo comprovadamente hipossuficiente.

Com base nesse entendimento, o Plenário, ao apreciar o Tema 988 da repercussão geral, deu provimento ao recurso extraordinário.

(1) CF: “Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes: (...) LXXVI - são gratuitos para os reconhecidamente pobres, na forma da lei: a) o registro civil de nascimento; b) a certidão de óbito; (...) LXXVII - são gratuitas as ações de "habeas-corpus" e "habeas data", e, na forma da lei, os atos necessários ao exercício da cidadania.”