Ação Civil Coletiva 5140390-42.2026.8.09.0051

Ementa

DIREITO TRIBUTÁRIO E ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO DECLARATÓRIA. TAXA DE LICENÇA PARA LOCALIZAÇÃO E FUNCIONAMENTO. ATIVIDADES ECONÔMICAS DE BAIXO RISCO. DISPENSA LEGAL DE LICENCIAMENTO. AUSÊNCIA DO FATO GERADOR. INEXIGIBILIDADE. REPETIÇÃO DO INDÉBITO. AÇÃO COLETIVA. HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS. CONDENAÇÃO ILÍQUIDA DA FAZENDA PÚBLICA. RECURSO PARCIALMENTE PROVIDO. I. CASO EM EXAME 1. Apelação cível interposta contra sentença em que se julgou procedente pretensão em ação declaratória, para declarar-se a inexigibilidade da Taxa de Licença para Localização e Funcionamento (TLLF) em relação aos associados nominalmente indicados na inicial, filiados e domiciliados no âmbito da competência territorial do Juízo na data do ajuizamento e que exerçam atividades econômicas classificadas como de baixo risco, bem como se reconhecer o direito à restituição dos valores indevidamente recolhidos nos cinco anos anteriores à propositura da demanda. Em sentença fixou-se honorários advocatícios em R$ 8.000,00. II. QUESTÕES EM DISCUSSÃO 2. Há sete questões em discussão: (i) saber se a ação declaratória constitui via adequada ou sucedâneo de ação direta de inconstitucionalidade, com violação à cláusula de reserva de plenário; (ii) se a associação autora possui legitimidade ativa e representatividade adequada e se a petição inicial individualizou suficientemente os beneficiários; (iii) se o valor atribuído à causa é adequado e se incide o regime de custas das ações coletivas; (iv) se a dispensa legal de Licença de Localização e Funcionamento para atividades econômicas de baixo risco afasta o fato gerador da respectiva taxa, ainda que existente estrutura municipal de fiscalização; (v) se subsiste o direito à restituição dos valores indevidamente recolhidos; (vi) saber quais são os limites subjetivos do título coletivo e os requisitos a serem comprovados em liquidação; e (vii) se os honorários advocatícios devidos pela Fazenda Pública, diante de proveito econômico ilíquido, podem ser arbitrados em valor fixo ou devem observar o regime percentual previsto no CPC. III. RAZÕES DE DECIDIR 3. A ação declaratória é adequada para o reconhecimento da inexistência de relação jurídico-tributária. O exame concreto da ocorrência do fato gerador da TLLF não equivale à declaração abstrata de inconstitucionalidade da legislação municipal e, por isso, não se viola o art. 97 da CF/1988 nem a Súmula Vinculante nº 10/STF. 4. A Abrasel detém legitimidade para defender os interesses dos associados inseridos em seu âmbito institucional. A existência, na Resolução CGSIM nº 51/2019, de atividades estranhas ao segmento representado não amplia os limites subjetivos do título, pois a sentença restringiu seus efeitos aos associados nominalmente indicados que exerçam atividade efetivamente classificada como de baixo risco. 5. A apresentação da relação nominal dos associados e da autorização para a propositura da demanda permite a delimitação subjetiva do título. O enquadramento individual de cada beneficiário como exercente de atividade de baixo risco e a demonstração dos recolhimentos efetuados constituem matérias próprias da fase de liquidação, não acarretando inépcia da petição inicial. 6. O proveito econômico global da ação coletiva é indeterminado na fase de conhecimento, pois depende da posterior liquidação individual dos créditos dos associados, sendo admissível o valor estimativo atribuído à causa. 7. A natureza coletiva da demanda decorre do conteúdo da tutela postulada, e não da denominação conferida à ação. Aplica-se, portanto, o regime processual coletivo, inclusive quanto às custas, ressalvada a hipótese de má-fé. 8. As taxas decorrentes do poder de polícia pressupõem atividade estatal correspondente ao respectivo fato gerador, nos termos do art. 145, II, da CF/1988 e dos arts. 77 e 78 do CTN. A Lei nº 13.874/2019 e o art. 86, § 7º, I, da LC Municipal nº 368/2023 dispensam as atividades econômicas de baixo risco da Licença de Localização e Funcionamento. 9. O Tema 217/STF admite a cobrança de taxa de localização e funcionamento diante da existência de órgão e estrutura competentes para o exercício do poder de polícia, sem exigir fiscalização individualizada. Essa orientação pretoriana pressupõe, contudo, a subsistência da atividade administrativa que constitui o fato gerador. A mera existência de estrutura fiscalizatória municipal não restabelece a atividade específica de licenciamento que a legislação dispensou para atividades de baixo risco. 10. A Lei nº 13.874/2019 não institui isenção de tributo municipal. A repercussão tributária decorre da vinculação constitucional e legal da taxa à atividade estatal que constitui seu fato gerador: dispensado juridicamente o ato administrativo de licenciamento, inexiste, nessa hipótese, suporte fático para a cobrança da TLLF. 11. A previsão do art. 86, § 8º, da LC Municipal nº 368/2023, segundo a qual a dispensa da licença não implica dispensa da taxa, deve ser interpretada em conformidade com os arts. 77 e 78 do CTN. A emissão de declaração de dispensa prevista no § 9º não se confunde com a atividade administrativa de licenciamento e não constitui, por si só, fato gerador suficiente para a cobrança da TLLF. 12. Reconhecida a inexigibilidade da taxa, subsiste o direito à restituição dos valores indevidamente recolhidos no quinquênio não prescrito. Na liquidação, cada beneficiário deverá demonstrar sua inclusão nos limites subjetivos do título, o exercício de atividade classificada como de baixo risco e o efetivo recolhimento cuja restituição pretende. Os limites estabelecidos na sentença são compatíveis com os Temas 82 e 499/STF. 13. Nas condenações ilíquidas impostas à Fazenda Pública, os honorários advocatícios devem observar os percentuais do art. 85, § 3º, do CPC, com definição do percentual após a liquidação do julgado, conforme o art. 85, § 4º, II. A impossibilidade de mensuração imediata do proveito econômico não autoriza a fixação equitativa se a expressão econômica da condenação puder ser posteriormente apurada. IV. DISPOSITIVO E TESES 14. Apelação conhecida e parcialmente provida. Teses de julgamento: “1. O exame da inexistência do fato gerador de taxa municipal em ação declaratória não equivale à declaração abstrata de inconstitucionalidade da legislação que disciplina a exação. 2. A dispensa legal da Licença de Localização e Funcionamento para atividades econômicas de baixo risco oblitera o fato gerador da taxa especificamente vinculada à atividade administrativa de licenciamento, conquanto subsista estrutura municipal destinada à fiscalização de outras obrigações administrativas. 3. A Lei nº 13.874/2019 não institui isenção de tributo municipal, mas a dispensa do ato público de liberação repercute sobre a caracterização do fato gerador da taxa vinculada à atividade estatal dispensada. 4. O direito à restituição dos valores indevidamente recolhidos deve observar os limites subjetivos do título coletivo e ser apurado individualmente em liquidação. 5. Nas condenações ilíquidas impostas à Fazenda Pública, os honorários advocatícios submetem-se aos percentuais do art. 85, § 3º, do CPC, e deve o percentual ser definido após a liquidação do julgado, na forma do art. 85, § 4º, II.” Dispositivos citados: CF/1988, arts. 5º, XXI, 30, III, 97 e 145, II; CTN, arts. 77, 78 e 80; CPC, arts. 85, §§ 3º e 4º, II, 292 e 321; Lei nº 7.347/1985, art. 18; CDC, art. 87; Lei nº 13.874/2019, arts. 1º, § 3º, e 3º, I e § 2º; LC Municipal nº 368/2023, art. 86, §§ 7º, I, 8º e 9º. Precedentes e súmula vinculante relevantes: STF, Tema 217 da repercussão geral; STF, Temas 82 e 499 da repercussão geral; STF, Súmula Vinculante nº 10; STF, ARE nº 1.592.058/SC, Rel. Min. Alexandre de Moraes, decisão de 23.04.2026; STJ, REsp nº 2.215.532/SC, Segunda Turma; TJGO, Apelação Cível nº 5784226-84.2024.8.09.0051, Rel. Des. Héber Carlos de Oliveira, 1ª Câmara Cível, j. 05.11.2025. PODER JUDICIÁRIO Tribunal de Justiça do Estado de Goiás Gabinete da Desembargadora Alice Teles de Oliveira [email protected] APELAÇÃO CÍVEL Nº 5140390-42.2026.8.09.0051 COMARCA DE GOIÂNIA APELANTE: MUNICÍPIO DE GOIÂNIA APELADA: ABRASEL - ASSOCIAÇÃO BRASILEIRA DE BARES E RESTAURANTES DE GOIÁS RELATOR: PÉRICLES DI MONTEZUMA – Juiz Substituto em Segundo Grau

Dispositivo

Apelação conhecida e parcialmente provida.

Citações

• art. 87 do CDC
• art. 5º da CF
• art. 30 da CF
• art. 97 da CF
• art. 145 da CF
• art. 85 do CPC
• art. 292 do CPC
• art. 321 do CPC
• art. 487 do CPC
• art. 926 do CPC
• art. 1.010 do CPC
• art. 1.026 do CPC
• art. 77 do CTN
• art. 78 do CTN
• art. 80 do CTN
• art. 1º da Lei 13.874/2019
• art. 3º da Lei 13.874/2019
• art. 4º da Lei 13.874/2019
• art. 18 da Lei 7.347/1985
• Tema 217 do STF

Inteiro teor

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Órgão julgador e gabinete