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TCU · Acórdão
AUDITORIA OPERACIONAL. POLÍTICA DE UNIVERSALIZAÇÃO DOS SERVIÇOS POSTAIS. RELEVÂNCIA SOCIAL DESSA POLÍTICA. MARCOS REGULATÓRIOS DEFASADOS. FALHAS DE GOVERNANÇA, LACUNAS NORMATIVAS E AUSÊNCIA DE DIAGNÓSTICOS ORIENTADOS PELA EQUIDADE. DESEQUILÍBRIO ECONÔMICO-FINANCEIRO CRESCENTE. FRAGILIZAÇÃO DAS FONTES DE FINANCIAMENTO. ESTRUTURA DE CUSTOS RÍGIDA E POUCO TRANSPARENTE. FALTA DE AVALIAÇÕES DE IMPACTO E DE SUPERVISÃO ESTRUTURADA DA METODOLOGIA DE CUSTOS. RECOMENDAÇÕES.
VISTOS, relatados e discutidos estes autos que tratam de auditoria operacional cujo objeto foi a política de universalização dos serviços postais, que é coordenada pelo Ministério das Comunicações (MCom) e executada pela Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos (ECT), ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em sessão ordinária do Plenário, por unanimidade, diante das razões expostas pelo relator, em: 9.1. recomendar ao Ministério das Comunicações, em coordenação com a Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos (ECT), com fundamento nos arts. 250, III, do Regimento Interno do TCU (RITCU) e 11 da Resolução TCU 315/2020, que, em observância ao objetivo fundamental de redução das desigualdades sociais e regionais e aos princípios da eficiência e da efetividade da administração pública (arts. 3º, III, e 37 da Constituição Federal de 1988); ao princípio da generalidade na prestação de serviços públicos (art. 6º da Lei 8.987/1995) e aos deveres de continuidade, atualidade, qualidade e eficiência aplicáveis aos serviços postais (Lei 6.538/1978, Decreto 12.464/2025 e Portaria MCom 15.441/2024): 9.1.1. institua mecanismos sistemáticos de monitoramento e revisão periódica da política de universalização postal, com vistas a mapear e caracterizar a situação real de acesso, uso e adequação dos serviços postais, especialmente em comunidades vulneráveis, como áreas periféricas urbanas, populações indígenas, quilombolas e ribeirinhas, incorporando indicadores territoriais de uso efetivo dos serviços, evolução da demanda e padrões regionais de consumo, de modo a identificar lacunas de cobertura e barreiras de acesso, orientar ajustes regulatórios e operacionais e permitir a identificação tempestiva de padrões persistentes de concentração e de áreas subatendidas ou com potencial de expansão; 9.1.2. realize estudos técnicos e diagnósticos estruturados destinados a mapear e caracterizar as condições efetivas de acesso, utilização e adequação dos serviços postais em comunidades vulneráveis, com vistas a subsidiar o monitoramento contínuo e a revisão periódica da política de universalização dos serviços postais; 9.1.3. estabeleça tratativas institucionais com o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), com vistas a avaliar a possibilidade de incorporar, em pesquisas domiciliares e levantamentos amostrais, variáveis sobre a situação de acesso, o uso e as condições dos serviços postais, de modo a assegurar a periodicidade e a comparabilidade dos dados ao longo do tempo e subsidiar a construção de indicadores de dependência e vulnerabilidade postal, em consonância com o objetivo institucional do IBGE previsto no art. 2º da Lei 5.878/1973; 9.1.4. aprimore ou desenvolva indicadores e metas com o objetivo de conferir maior transparência à atuação pública, orientar a alocação de investimentos e adequar a prestação dos serviços à realidade socioeconômica e territorial de cada localidade, assegurando o acesso efetivo e equitativo aos serviços postais e promovendo a redução sistemática de bolsões de exclusão postal, levando em consideração, no mínimo, os seguintes aspectos: a) aderência ao comportamento da demanda e às características territoriais, logísticas e socioeconômicas das diferentes regiões do país, com especial atenção às comunidades vulneráveis; b) adoção de instrumentos que permitam identificar e monitorar áreas intradistritais, bem como estabelecer metas específicas para a redução progressiva de bolsões de exclusão postal; e c) utilização de dados relativos à entrega domiciliar com desagregação territorial intramunicipal e recortes específicos para áreas e grupos populacionais vulneráveis; 9.1.5. avalie, no âmbito dos estudos em andamento relativos à proposta do anteprojeto de lei de revisão do marco regulatório do setor postal, a instituição de mecanismos formais para a obtenção sistemática de dados junto aos operadores privados, bem como a adoção de instrumentos regulatórios e incentivos econômicos destinados a promover sua integração ao esforço de universalização dos serviços postais, com vistas a ampliar a base informacional da política pública, aprimorar os diagnósticos sobre a dinâmica do mercado e fortalecer a capacidade estatal de expandir o atendimento e elevar a qualidade dos serviços em áreas menos assistidas e territórios vulneráveis, assegurando maior aderência da regulação às condições reais de oferta, demanda e concorrência no setor; e 9.1.6. fortaleça a coordenação interfederativa e intersetorial da política de universalização postal, em articulação com outras políticas públicas, especialmente aquelas voltadas à inclusão digital, ao desenvolvimento regional e à provisão de serviços essenciais, de modo a considerar a transição gradual para formas mais eficientes de prestação dos serviços, sem desconsiderar a persistente dependência do atendimento postal físico em determinadas localidades e grupos sociais; 9.2. recomendar ao Ministério das Comunicações, com fundamento nos arts. 250, III, do Regimento Interno do TCU e 11 da Resolução TCU 315/2020, que, em observância ao dever constitucional da União de assegurar a continuidade do serviço postal universal (art. 21, X, da Constituição Federal de 1988); aos princípios da economicidade e da sustentabilidade fiscal (arts. 70 e 164-A da Constituição Federal de 1988) e às diretrizes de regularidade, continuidade, atualidade e sustentabilidade econômico-financeira da prestação do serviço postal, nos termos da Lei 6.538/1978 e do Decreto 12.464/2025: 9.2.1. sem prejuízo da aprovação da metodologia prevista no art. 26 do Decreto 12.464/2025, institucionalize mecanismos regulares de revisão, validação e aperfeiçoamento da metodologia, assegurando transparência, atualização periódica e integração das estimativas de custos da universalização ao ciclo formal de avaliação da política pública; 9.2.2. promova a divulgação periódica de relatórios estruturados sobre desempenho, custos, receitas, benefícios, impactos sociais, riscos e medidas de mitigação do desequilíbrio econômico-financeiro dos serviços postais universais, fortalecendo a prestação de contas, a transparência e a compreensão pública dos resultados da política pública; e 9.2.3. condicione a instituição de mecanismos de compensação financeira da universalização à definição de compromissos objetivos de eficiência operacional, com metas verificáveis relacionadas à produtividade, à racionalização de custos, ao aproveitamento da capacidade instalada e à eficiência logística; 9.3. recomendar à Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos, com fundamento nos arts. 250, III, do Regimento Interno do TCU e 11 da Resolução TCU 315/2020, que, com vistas ao aprimoramento da metodologia de estimativa de custos da universalização e em observância aos princípios constitucionais da eficiência e da economicidade (arts. 37 e 70 da Constituição Federal de 1988); às exigências de sustentabilidade econômico-financeira e de cobertura dos custos operacionais eficientes na precificação dos serviços postais (Lei 6.538/1978 e Decreto 12.464/2025) e às diretrizes de governança, transparência e tomada de decisão baseada em evidências aplicáveis às empresas estatais (Lei 13.303/2016 e Decreto 9.203/2017): 9.3.1. promova o saneamento e a complementação progressiva das bases de dados gerenciais, com vistas à redução da parcela residual de custos e receitas não mensurados e ao aumento do nível de desagregação das informações utilizadas no modelo de custos; 9.3.2. desenvolva mecanismos analíticos que permitam identificar regiões deficitárias na captação e na distribuição, visando conferir maior precisão à mensuração do custo da universalização; 9.3.3. introduza análises complementares de sensibilidade e cenários alternativos, com vistas a qualificar a interpretação do cenário contrafactual, bem como avalie a incorporação gradual de elementos conceituais do método Profitability Cost (PC), de forma incremental e compatível com a disponibilidade informacional e a capacidade analítica existente; e 9.3.4. incorpore formalmente ao modelo de custos mecanismos explícitos de mensuração, separação e precificação da ineficiência operacional, com critérios objetivos, métricas padronizadas e divulgação transparente; 9.4. alertar o Poder Executivo Federal, com fundamento no art. 59, § 1º, inciso V, da Lei Complementar 101/2000, acerca do risco fiscal decorrente da manutenção das obrigações de universalização dos serviços postais sem a existência de mecanismo explícito, estruturado e transparente de compensação de seus custos, a qual pode fragilizar a sustentabilidade econômico-financeira da política de universalização no médio e no longo prazos, comprometer a capacidade da Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos de manter a continuidade, a regularidade e a atualidade dos serviços postais universais e ampliar a exposição da União, seja em razão das garantias concedidas em operações de crédito, seja pela eventual necessidade de aportes financeiros adicionais.
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