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TCU · Acórdão
AUDITORIA OPERACIONAL. CONTROLES PARA PREVENÇÃO E COMBATE À LAVAGEM DE DINHEIRO POR MEIO DE APOSTAS DE QUOTA FIXA EM JOGOS VIRTUAIS ONLINE. VERIFICAÇÃO DAS MEDIDAS DE ENFRENTAMENTO A CASAS DE APOSTAS ILEGAIS E DO PAPEL DA ESTRATÉGIA NACIONAL DE COMBATE À CORRUPÇÃO E LAVAGEM DE DINHEIRO (ENCCLA) NA COORDENAÇÃO DA POLÍTICA PÚBLICA. FRAGMENTAÇÃO DE AÇÕES GOVERNAMENTAIS NO COMBATE A CASAS DE APOSTAS ILEGAIS, O QUE PODE FACILITAR OPERAÇÕES DE LAVAGEM DE DINHEIRO. FRAGILIDADES NO MONITORAMENTO, NA AVALIAÇÃO E NA GOVERNANÇA PARA A AMPLIAÇÃO DA EFETIVIDADE DA ENCCLA. RECOMENDAÇÕES. AUTORIZAÇÃO PARA MONITORAMENTO ESTRUTURADO DA DELIBERAÇÃO. COMUNICAÇÕES. ARQUIVAMENTO.
VISTOS, relatados e discutidos estes autos de auditoria operacional realizada para examinar os controles adotados pela Administração Pública para prevenir e combater a lavagem de dinheiro associada a apostas em jogos virtuais online, considerando, de um lado, as medidas de enfrentamento a casas de apostas ilegais e, de outro, o papel da Estratégia Nacional de Combate à Corrupção e à Lavagem de Dinheiro (ENCCLA) na coordenação interinstitucional das políticas de prevenção e combate à lavagem de dinheiro e ao financiamento do terrorismo (PLD/FT); ACORDAM os ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em sessão do Plenário, por unanimidade, com fundamento no art. 43, I, da Lei 8.443/1992, nos arts. 169, V, 239, II, e 250, III, do Regimento Interno do TCU e nos arts. 11 e 17, § 2, da Resolução-TCU 315/2020 e ante as razões expostas pelo relator, em: 9.1. recomendar à Secretaria de Prêmios e Apostas do Ministério da Fazenda que institua mecanismo permanente de coordenação interinstitucional para o combate às casas de apostas ilegais, com participação, ao menos, da Agência Nacional de Telecomunicações, do Banco Central do Brasil, do Conselho de Controle de Atividades Financeiras, da Receita Federal do Brasil e de órgãos de persecução penal, prevendo, no mínimo: (i) protocolos formais e padronizados de compartilhamento de informações; (ii) definição clara de competências e responsabilidades de cada órgão em relação à detecção, bloqueio e sanção de operadores irregulares; e (iii) procedimentos e indicadores para acompanhamento conjunto da efetividade das medidas implementadas, em consonância com padrões internacionais de coordenação no combate à lavagem de dinheiro; 9.2. recomendar à Secretaria de Prêmios e Apostas do Ministério da Fazenda e à Agência Nacional de Telecomunicações que aprimorem, de forma coordenada, os instrumentos tecnológicos e metodológicos de detecção de casas de apostas não autorizadas, mediante: (i) ampliação do uso de soluções automatizadas para identificação de domínios e aplicações suspeitas; (ii) definição de critérios unificados para classificação de operadores irregulares, com verificação prévia de eventuais autorizações estaduais; e (iii) integração gradual, tecnicamente viável, de bases de dados relevantes (inclusive módulos do Sigap e informações de bloqueios), visando reduzir o tempo entre o início da operação irregular e a adoção de medidas restritivas; 9.3. recomendar à Secretaria de Prêmios e Apostas do Ministério da Fazenda, à Agência Nacional de Telecomunicações e ao Banco Central do Brasil, com fundamento no art. 11 da Resolução-TCU 315/2020, que estabeleçam procedimentos coordenados para a interrupção de operações de casas de apostas ilegais, contemplando: (i) fluxos padronizados para que comunicações da SPA/MF resultem, de forma tempestiva, em bloqueio de domínios pela Anatel e em orientações do BCB às instituições reguladas; (ii) parâmetros para priorização de casos de maior materialidade ou risco de lavagem de dinheiro; e (iii) prazos de referência para análise e implementação das medidas, de modo a minimizar janelas de oportunidade para reorganização das estruturas criminosas; 9.4. recomendar à Secretaria de Prêmios e Apostas do Ministério da Fazenda e ao Banco Central do Brasil que adotem medidas para fortalecer, no âmbito de suas competências, o regime sancionador aplicável às instituições financeiras e de pagamento que, de forma reiterada ou relevante, facilitem operações de casas de apostas ilegais, consideradas as hipóteses previstas na legislação vigente, incluindo, quando cabível: (i) utilização sistemática das sanções administrativas já disponíveis; (ii) aprimoramento de procedimentos para recuperação de ganhos econômicos indevidos obtidos com a prestação de serviços a operadores não autorizados; e (iii) compartilhamento estruturado de informações sobre sanções aplicadas, com vistas a aumentar o efeito dissuasório e reduzir incentivos econômicos à manutenção de relacionamentos com operadores irregulares; 9.5. recomendar ao Departamento de Recuperação de Ativos e Cooperação Jurídica Internacional do Ministério da Justiça e Segurança Pública, na qualidade de Secretaria-Executiva da ENCCLA, que desenvolva e implemente sistema informatizado de monitoramento das ações coordenadas da estratégia, contemplando, no mínimo: (i) registro estruturado das ações estratégicas, órgãos responsáveis e prazos; (ii) campo obrigatório para indicação do risco de LD/FT que cada ação visa mitigar; e (iii) visão consolidada do andamento das iniciativas, em linha com a Recomendação 2 do GAFI e sua Nota Interpretativa, que preconizam mecanismos efetivos de cooperação e coordenação nacional em matéria de PLD/FT; 9.6. recomendar ao Gabinete de Gestão Integrada da ENCCLA que: 9.6.1. adote metodologia simplificada de avaliação de resultados e impactos das ações da estratégia voltadas à PLD/FT, baseada nos critérios de relevância, coerência, eficiência, efetividade, impacto e sustentabilidade, inspirada nas diretrizes de "Better Regulation" da OCDE, incluindo, sempre que possível: (i) definição prévia de objetivos mensuráveis vinculados à redução de riscos de lavagem de dinheiro; (ii) avaliação ex post de um conjunto selecionado de ações, com prioridade para aquelas relacionadas a setores de maior risco, como o de apostas de quota fixa, e (iii) transparência pública sobre efetividade das políticas coordenadas mediante publicação periódica de relatórios de avaliação, com vistas a fortalecer a capacidade de demonstração empírica da contribuição efetiva da ENCCLA para o sistema nacional de prevenção à lavagem de dinheiro; e 9.6.2. elabore e implemente proposta de aperfeiçoamento da governança da estratégia, de modo a: (i) instituir rotinas de prestação de contas periódica pelos órgãos responsáveis por ações de alto risco de lavagem de dinheiro; (ii) prever procedimento mínimo para tratar divergências técnicas relevantes que possam afetar a implementação de medidas de PLD/FT; (iii) incentivar a continuidade de ações multianuais de PLD/FT, mesmo diante de mudanças de titularidade nos órgãos participantes; e (iv) procedimentos que fortaleçam a capacidade de resposta tempestiva às vulnerabilidades dinâmicas do setor de apostas online e outros setores de alto risco, considerando experiências internacionais bem-sucedidas de coordenação nacional antilavagem de dinheiro documentadas pelo GAFI e pela OCDE, com vistas a alinhar plenamente o modelo brasileiro aos requisitos da Recomendação 2 do GAFI sobre estruturas interagências apropriadas que facilitem cooperação efetiva; 9.7. recomendar ao Ministério da Justiça e Segurança Pública que avalie a oportunidade e conveniência de elaborar minuta de decreto da Presidência da República ou projeto de lei a ser encaminhado ao Congresso Nacional que institucionalize formalmente a Estratégia Nacional de Combate à Corrupção e Lavagem de Dinheiro - ENCCLA, estabelecendo base normativa mais robusta que defina sua natureza jurídica, composição, atribuições, modelo de governança e instrumentos complementares à coordenação voluntária que assegurem cooperação efetiva entre os órgãos participantes; mecanismos de responsabilização institucional baseados em transparência e prestação de contas; protocolos para mediação de conflitos; e instrumentos de continuidade institucional das políticas coordenadas, com vistas a alinhar plenamente o modelo brasileiro aos requisitos da Recomendação 2 do GAFI e às experiências internacionais, especialmente quanto à clareza de mandatos, estabilidade das estruturas interagências e capacidade de monitoramento e avaliação das ações coordenadas, fortalecendo estruturalmente o sistema nacional de prevenção e combate à lavagem de dinheiro; 9.8. autorizar a Unidade de Auditoria Especializada em Defesa Nacional e Segurança Pública (AudDefesa) que promova o monitoramento das recomendações supra, submetendo previamente ao Relator destes autos proposta de monitoramento estruturado que contemple, necessariamente: i) ações periódicas associadas a metas e objetivos parciais, permitindo a estruturação de acompanhamento em etapas concatenadas e que abordem os diversos problemas identificados na auditoria; e ii) construção do monitoramento estruturado juntamente com as unidades jurisdicionadas envolvidas, com prazos e ações bem definidas; 9.9. encaminhar cópia desta decisão às unidades fiscalizadas; e 9.10. arquivar os autos.
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