0011313-38.2023.8.16.0031

Ementa

DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÕES CÍVEIS. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. CONCESSÃO ONEROSA DE DIREITO REAL DE USO DE IMÓVEL PÚBLICO SEM LICITAÇÃO. LEI MUNICIPAL DECLARADA INCONSTITUCIONAL. MODULAÇÃO DOS EFEITOS. INVALIDADE DO AJUSTE ORIGINÁRIO. AUSÊNCIA DE PROVA DO DOLO EXIGIDO PELA LEI DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. FATOS SUPERVENIENTES. EXTINÇÃO DA CONCESSÃO ORIGINAL, REALIZAÇÃO DE LICITAÇÃO E CELEBRAÇÃO DE NOVO AJUSTE. AFASTAMENTO DAS OBRIGAÇÕES DE RESTITUIÇÃO, RECONSTRUÇÃO E LIMPEZA DO IMÓVEL. RECURSO MINISTERIAL DESPROVIDO. RECURSOS DAS PESSOAS JURÍDICAS PARCIALMENTE PROVIDOS. RECURSO DO AGENTE PÚBLICO PARCIALMENTE CONHECIDO E, NESSA EXTENSÃO, DESPROVIDO.I. Caso em exame1. Apelações cíveis interpostas contra sentença que julgou parcialmente procedentes os pedidos formulados em ação civil pública por ato de improbidade administrativa, reconheceu incidentalmente a inconstitucionalidade de lei municipal, declarou a nulidade da concessão onerosa de direito real de uso de imóvel público celebrada sem licitação, determinou a restituição do bem, a reconstrução da área demolida e a limpeza do local, mas afastou a responsabilização dos demandados por improbidade administrativa. 2. O recurso ministerial pretende a condenação dos agentes públicos e particulares pela prática do ato previsto no art. 11, V, da Lei nº 8.429/1992. Os demais recursos sustentam, em síntese, a inépcia da petição inicial, a prescrição da pretensão anulatória, a ilegitimidade passiva de um dos agentes, a legalidade da concessão, a incidência dos princípios da segurança jurídica, da boa-fé e da proteção da confiança, bem como a necessidade de preservação dos efeitos consolidados do ajuste. 3. No curso do processo, o termo de concessão originário foi extinto, realizou-se procedimento licitatório e foi celebrada nova concessão onerosa para utilização da mesma área pública, com manutenção do empreendimento e das benfeitorias existentes. II. Questão em discussão4. Há sete questões em discussão:(i) saber se o recurso do agente público atende ao princípio da dialeticidade quanto ao pedido de afastamento da responsabilização por improbidade;(ii) definir se ele possui legitimidade para integrar o polo passivo;(iii) verificar se a posterior extinção da concessão originária e a celebração de novo ajuste precedido de licitação ocasionaram a perda superveniente do objeto;(iv) examinar se a cumulação de pretensões sancionatórias, declaratórias, desconstitutivas e reparatórias tornou inepta a petição inicial;(v) definir os efeitos da declaração de inconstitucionalidade da lei municipal e da modulação estabelecida pelo Órgão Especial;(vi) verificar se os fatos supervenientes justificam o afastamento das obrigações de restituição, reconstrução e limpeza do imóvel ou sua conversão em perdas e danos; e(vii) determinar se a concessão direta do imóvel público, embora ilegal, configura ato de improbidade administrativa diante da exigência de prova do dolo. III. Razões de decidir5. O recurso interposto pelo agente público não comporta conhecimento quanto ao pedido de reconhecimento da inexistência de ato de improbidade, pois a sentença já havia afastado a responsabilização sancionatória. A impugnação de capítulo favorável viola o princípio da dialeticidade, previsto no art. 1.010, II, do Código de Processo Civil. Subsiste, contudo, o interesse recursal quanto à legitimidade passiva e às consequências não sancionatórias da demanda. 6. A legitimidade passiva deve ser aferida conforme a teoria da asserção. A atribuição, na petição inicial, de participação concreta nas tratativas, mediante manifestação favorável ao empreendimento e indicação do imóvel público, estabelece pertinência subjetiva suficiente. A alegação de atuação meramente técnica e a ausência de prova do dolo relacionam-se ao mérito da responsabilidade, e não à legitimidade para a causa. 7. A rescisão da concessão originária e a celebração de novo ajuste não acarretam perda integral do objeto, pois permanece necessária a análise da legalidade do vínculo original e da eventual prática de improbidade administrativa. Os fatos supervenientes, entretanto, afetam a utilidade das obrigações específicas impostas pela sentença e devem ser considerados nos termos dos arts. 493 e 933 do Código de Processo Civil. 8. O art. 17-D da Lei nº 8.429/1992 não impede a cumulação de pedidos sancionatórios, declaratórios, desconstitutivos e reparatórios fundados no mesmo núcleo fático. As pretensões são compatíveis, submetem-se ao procedimento comum e atendem ao art. 327, §§ 1º e 2º, do Código de Processo Civil, inexistindo prejuízo ao contraditório ou à ampla defesa.9. A lei municipal que autorizou a concessão direta foi declarada inconstitucional pelo Órgão Especial, por criar hipótese de dispensa de licitação não prevista na legislação federal, invadir a competência privativa da União para editar normas gerais sobre licitação e violar os princípios da isonomia, impessoalidade e moralidade. A decisão modulou seus efeitos para 20 de outubro de 2025, preservando os efeitos anteriores, de modo que compete ao órgão fracionário aplicar o pronunciamento vinculante nos exatos limites temporais estabelecidos. 10. A modulação contemplou as consequências práticas da declaração de inconstitucionalidade e os valores da segurança jurídica, da boa-fé e da proteção da confiança previstos nos arts. 20 a 24 da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro. Por isso, a invalidade do termo de concessão deve ser reconhecida a partir de 20 de outubro de 2025, preservados os efeitos pretéritos abrangidos pela modulação. 11. A extinção do ajuste originário, a realização de licitação e a celebração de nova concessão para a mesma área retiraram a utilidade prática das obrigações de restituição do imóvel, reconstrução da área alterada e limpeza do local. A continuidade da utilização do bem mediante vínculo regularmente licitado e a ausência de interesse do ente público na remoção das benfeitorias afastam a necessidade de retorno ao estado anterior. 12. Também não é cabível a conversão das obrigações em perdas e danos, pois não houve demonstração de prejuízo patrimonial atual, concreto e remanescente. A responsabilidade substitutiva pressupõe dano efetivo, não sendo possível impor reparação patrimonial dissociada de prejuízo comprovado. 13. A Lei nº 14.230/2021 conferiu caráter taxativo às condutas do art. 11 da Lei nº 8.429/1992 e passou a exigir a comprovação de dolo, entendido como a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado. Conforme o Tema nº 1.199 da repercussão geral, a mera ilegalidade administrativa ou a violação genérica a princípios não basta para a imposição das sanções de improbidade. 14. Embora a concessão tenha sido formalizada sem licitação e com fundamento em lei posteriormente declarada inconstitucional, tais circunstâncias não demonstram automaticamente a intenção consciente de frustrar a concorrência para proporcionar benefício ilícito próprio ou de terceiro, conforme exige o art. 11, V, da Lei nº 8.429/1992. 15. Os pareceres jurídicos, a rapidez das tratativas, o direcionamento da autorização legislativa e o início de providências materiais antes da formalização do ajuste comprovam a irregularidade objetiva do procedimento, mas não constituem prova segura de ajuste clandestino, vantagem pessoal, contraprestação indevida, conluio ou atuação deliberadamente voltada à supressão ilícita da concorrência. 16. A existência, à época, de autorização legislativa específica, vigente e eficaz, cujos efeitos foram posteriormente preservados por modulação, impede que o dolo seja presumido somente a partir da ilegalidade do procedimento ou da posterior declaração de inconstitucionalidade. Deve ser preservada a distinção entre ilegalidade e improbidade administrativa, pois a invalidação do ato não autoriza a imposição de sanções pessoais sem prova suficiente do elemento subjetivo. 17. O parcial provimento dos recursos das pessoas jurídicas decorre de fatos supervenientes e não justifica a modificação dos ônus sucumbenciais. Permanece acolhida parcela relevante da pretensão inicial, relativa à invalidade do ajuste, e rejeitada a pretensão sancionatória, devendo ser mantida a distribuição das custas e a ausência de honorários advocatícios, diante da falta de comprovação de má-fé, nos termos do art. 18 da Lei nº 7.347/1985.IV. Dispositivo e tese18. Recurso ministerial conhecido e desprovido. Recursos das pessoas jurídicas conhecidos e parcialmente providos, exclusivamente para afastar as obrigações de restituição do imóvel, reconstrução da área modificada e limpeza do local. Recurso do agente público parcialmente conhecido e, na extensão conhecida, desprovido. Reconhecida a incidência da declaração de inconstitucionalidade, observada a modulação dos efeitos para 20 de outubro de 2025. Mantidas a invalidade do termo de concessão a partir desse marco temporal, a improcedência da pretensão sancionatória e a distribuição dos ônus sucumbenciais. Afastada a conversão das obrigações em perdas e danos.Tese de julgamento: “1. A cumulação de pretensões sancionatórias, declaratórias, desconstitutivas e reparatórias em ação civil pública por ato de improbidade administrativa é admissível quando os pedidos são compatíveis e decorrem do mesmo núcleo fático. 2. A declaração de inconstitucionalidade de lei municipal que autorizou concessão direta de bem público deve ser aplicada pelo órgão fracionário nos limites temporais da modulação estabelecida pelo Órgão Especial. 3. A extinção da concessão originária, seguida de licitação e da celebração de novo ajuste para utilização da mesma área, retira a utilidade das obrigações de restituição, reconstrução e limpeza do imóvel, quando inexistente dano patrimonial remanescente. 4. A ilegalidade da concessão de uso de imóvel público sem licitação, ainda que fundada em lei posteriormente declarada inconstitucional, não configura, por si só, ato de improbidade administrativa, sendo indispensável a prova da vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado. 5. A posterior declaração de inconstitucionalidade não constitui prova retroativa e automática do dolo exigido pelo art. 11, V, da Lei nº 8.429/1992.”Dispositivos relevantes citados: CF/1988, arts. 22, XXVII, e 37, XXI; CE/PR, arts. 1º, III, 15, 17, II, e 27, caput e XX; Lei nº 8.429/1992, arts. 11, V, 12, III, e 17-D; Lei nº 14.230/2021; Lei nº 8.666/1993, art. 17; Lei nº 7.347/1985, art. 18; Lei nº 4.717/1965, art. 21; LINDB, arts. 20 a 24; CPC, arts. 327, §§ 1º e 2º, 493, 933 e 1.010, II. Jurisprudência relevante citada: STF, Tema nº 1.199 da repercussão geral; STF, ADI nº 4.048 MC, Rel. Min. Gilmar Mendes, Plenário, j. 14.05.2008; STF, ADI nº 5.609 ED, Rel. Min. Roberto Barroso, Plenário, j. 06.06.2022; STJ, REsp nº 1.899.407/DF, Rel. Min. Assusete Magalhães, Primeira Seção, j. 22.09.2021, DJe 13.10.2021; STJ, AREsp nº 2.910.160/SP, Rel. Min. Raul Araújo, Quarta Turma, j. 16.12.2025, DJEN 19.12.2025; TJPR, ADI nº 0010953-65.2024.8.16.0000, Rel. Des. Roberto Portugal Bacellar, Órgão Especial, j. 28.10.2024. V. Linguagem acessívelO Tribunal concluiu que a concessão original do imóvel público foi feita sem licitação e estava baseada em uma lei municipal posteriormente declarada inconstitucional, razão pela qual o contrato original permaneceu inválido a partir de 20 de outubro de 2025, conforme a modulação definida pelo Órgão Especial. Mesmo assim, não houve condenação por improbidade administrativa, porque as irregularidades constatadas não foram acompanhadas de prova suficiente de que os envolvidos agiram de forma consciente e intencional para fraudar a concorrência e conceder um benefício ilícito. Como o contrato antigo foi encerrado, uma nova licitação foi realizada e outra concessão regular passou a permitir o uso da mesma área, o Tribunal afastou as determinações de devolução do imóvel, reconstrução e limpeza, além de rejeitar qualquer indenização, pois não ficou demonstrado prejuízo atual ao patrimônio público. Assim, o recurso do Ministério Público foi negado, os recursos das empresas foram parcialmente acolhidos apenas para excluir essas obrigações e o recurso do agente público foi conhecido somente em parte e, nessa parte, rejeitado.

Dispositivo

Recurso ministerial conhecido e desprovido. Recursos das pessoas jurídicas conhecidos e parcialmente providos, exclusivamente para afastar as obrigações de restituição do imóvel, reconstrução da área modificada e limpeza do local. Recurso do agente público parcialmente conhecido e, na extensão conhecida, desprovido. Reconhecida a incidência da declaração de inconstitucionalidade, observada a modulação dos efeitos para 20 de outubro de 2025. Mantidas a invalidade do termo de concessão a partir desse marco temporal, a improcedência da pretensão sancionatória e a distribuição dos ônus sucumbenciais. Afastada a conversão das obrigações em perdas e danos.

Citações

• art. 22 da CF
• art. 37 da CF
• art. 327 do CPC
• art. 487 do CPC
• art. 493 do CPC
• art. 500 do CPC
• art. 505 do CPC
• art. 507 do CPC
• art. 536 do CPC
• art. 537 do CPC
• art. 932 do CPC
• art. 933 do CPC
• art. 1.010 do CPC
• art. 20 da Lei 4.657/1942
• art. 21 da Lei 4.657/1942
• art. 24 da Lei 4.657/1942
• art. 21 da Lei 4.717/1965
• art. 18 da Lei 7.347/1965
• art. 18 da Lei 7.347/1985
• art. 11 da Lei 8.429/1992
• art. 12 da Lei 8.429/1992
• art. 17 da Lei 8.429/1992
• art. 17-D da Lei 8.429/1992
• art. 17 da Lei 8.666/1993
• Súmula 7 do STJ
• Tema 1.199 do STF

Inteiro teor

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• STF ADI 3395 · citado 8.909 vezes nesse tema
• STJ REsp 927216 · citado 6.101 vezes nesse tema
• STJ REsp 855073 · citado 6.101 vezes nesse tema
• STJ REsp 1205946 · citado 6.883 vezes nesse tema

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